I OZ 238/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miasta Skierniewice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 163/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta Skierniewice na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2021 r. nr GN-III.7581.210.2021.MZ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Skierniewice zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w imieniu Gminy Miasto Skierniewice decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Skierniewickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 30 lipca 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S., w obrębie nr [..] Miasta S., objętej decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice z 30 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej. W treści skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości wskazując, że jej wykonanie w związku ze złożoną skargą może powodować znaczącą zmianę w wartości ustalonego odszkodowania w związku z wadliwym operatem szacunkowym. W ocenie strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zatem zasadne. Postanowieniem z 17 marca 2022 r., II SA/Łd 163/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nałożony na stronę skarżącą obowiązek wypłaty odszkodowania ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne. Każde rozstrzygnięcie administracyjne zobowiązujące do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, polegająca na wstrzymaniu wykonania takiego aktu. W ocenie Sądu I instancji przedstawiciel strony skarżącej nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zaistnieć w wypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechał bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Natomiast uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest uzasadnione. Tymczasem w przedmiotowym wniosku nie podniesiono żadnych okoliczności, które pozwoliłyby sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art 61 § 3 p.p.s.a. Argumenty podniesione w skardze zmierzają bowiem wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków i nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować trudności w odzyskaniu wypłaconej kwoty odszkodowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w skardze zostało wskazane, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczącą zmianę w wartości ustalonego odszkodowania w związku z wadliwym operatem szacunkowym. Zapłata odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji stanowi poważne ryzyko bezskuteczności egzekucji ewentualnego zwrotu zapłaconej kwoty tytułem odszkodowania w przypadku zmiany zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Z konstrukcji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to na stronie ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji, jako tej, która potencjalnie czerpie korzyść z tej instytucji, spoczywa obowiązek wykazania w oparciu o stosowne twierdzenia i dokumenty istnienia konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., II FZ 585/06). Wniosek powinien zatem zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, a argumentacja dotycząca którejkolwiek z przesłanek uzasadniających wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinna zostać poparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazuje ponadto, że wypłata odszkodowania ma charakter odwracalny. Wykonanie obowiązku o charakterze pieniężnym, co do zasady, nie wywołuje skutku trudnego do odwrócenia. W niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody. Ogólnikowe twierdzenia strony skarżącej nie zostały poparte dowodami wskazującymi na realność wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Nie przedstawiono bowiem żadnych dokumentów obrazujących aktualną sytuację finansową i majątkową. Tym samym nie wykazano, jaki konkretnie wpływ na sytuację majątkową strony może mieć wypłata ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania. Strona skarżąca nie wykazała również, że nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na uregulowanie tego świadczenia. Nie jest także taką okolicznością sama wysokość ustalonego odszkodowania – takiej bowiem okoliczności nie przewidział ustawodawca w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął zatem, że skarżąca nie uzasadniła złożonego wniosku i tym samym uchybiła obowiązkowi wykazania możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ponosząc skutki niewykazania konieczności udzielenia jej w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest znaczną, jest możliwe tylko na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 27 listopada 2007 r. I OZ 1198/07, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 402, nb 6), co w kontrolowanej sprawie nie zostało uprawdopodobnione. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że trudno uznać, aby wypłata należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości miała powodować nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest bowiem to, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W razie bowiem ewentualnego uwzględnienia skargi, a następnie wydania decyzji ewentualnie przyznającej odszkodowanie w niższej wysokości, zaistnieje podstawa do zwrotu, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Zważywszy na powyższe, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Również możliwość wystąpienia ewentualnych problemów z odzyskaniem wypłaconego odszkodowania nie stanowi uprawdopodobnienia tego w jakikolwiek sposób. Nie można bowiem zakładać, że w przypadku ewentualnego obniżenia wysokości ustalonego odszkodowania osoba zobowiązana do jego zwrotu nie wywiąże się z tego obowiązku. Nadto, w takiej sytuacji wierzycielowi przysługują środki egzekucyjne, z zastosowaniem których podmiot publicznoprawny, jakim jest Gmina, nie powinien mieć problemu. Natomiast argumentacja dotycząca wadliwości operatu szacunkowego nie mogła mieć wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem zmierza ona w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.