II GSK 1743/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 20/18 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 20/18 oddalił skargę [...] (dalej: spółka lub skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółka na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej: ppsa) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w [...], gmina [...] za okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku (postępowanie administracyjne wszczęte 3 sierpnia 2011 roku). Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, tj. art. 7, 7a § 1, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: kpa) poprzez uznanie zażalenia na bezczynność organu I instancji za niezasadne z odwołaniem się do argumentacji nieadekwatnej do realiów sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2) prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej ugg z 1994) w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej ugg z 2011) w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2017 poz. 201, dalej: Ordynacja podatkowa lub op) w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez niezasadne odstąpienie przez organ I instancji od umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy doszło do przedawnienia zarówno prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, jak i samego hipotetycznego zobowiązania podatkowego za okres objęty postępowaniem, zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości i dalsze prowadzenie czynności przez organ jest pozorne i nieuzasadnione z punktu widzenia ekonomiki procesowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że poprzez wniesienie zażalenia (ponaglenia) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) strona wyczerpała tryb zaskarżenia przewlekłości postępowania (art. 37 kpa). Wskazała, że złożenie zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji dotyczyło braku celowości prowadzenia postępowania wobec przedawnienia zarówno prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, jak i samego hipotetycznego zobowiązania podatkowego za okres objęty postępowaniem. Skarżąca zaznaczyła, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 268/15 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 793/14, jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. nr [...]. W związku z rozstrzygnięciem NSA w sprawie sygn. akt Il GSK 268/15, pismem z 2 stycznia 2017 r. pełnomocnik spółki wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...], wobec wiążącego przesądzenia przez Sąd, iż w tej sprawie należy stosować przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 roku, do całego okresu (od 2011 r. do kwietnia 2012 r.) objętego postępowaniem administracyjnym, a w związku z tym, także przepisy ustawy Ordynacja podatkowa co do instytucji zobowiązań podatkowych (przedawnienia). Skarżąca podniosła, że przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej przedmiotowe zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej nastąpiło 31 grudnia 2015 r. – po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć pięcioletni termin związany z przedawnieniem instytucji zobowiązania podatkowego, to wówczas hipotetyczne zobowiązanie podatkowe (opłata eksploatacyjna) za okres od kwietnia 2011 r. do grudnia 2011 r. uległoby przedawnieniu z końcem 2016 r., zaś hipotetyczne zobowiązanie podatkowe (opłata eksploatacyjna) za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. uległoby przedawnieniu z końcem 2017 r. Postępowanie winno zostać zatem umorzone na zasadzie art. 105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty strony są niezasadne. Organ wskazał, że skarga dotyczy de facto nie tego, że postępowanie administracyjne jest prowadzone od 2013 roku, lecz okoliczności, że w ocenie skarżącej organ nie wydał orzeczenia umarzającego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki powodujące konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie jest prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie wszystkich praw stron postępowania oraz umożliwiający ustalenie całokształtu stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Sąd I instancji uzasadniając wyrok zauważył, że stosownie do powołanego przez skarżącą art. 37 § 1 kpa obowiązuje on w obecnym brzmieniu od 1 czerwca 2017 r., a zmiana jego treści została wprowadzona przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935). W myśl natomiast art. 16 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Zasadnie zatem SKO przyjęło, iż złożone przez skarżącą pismo z 5 lutego 2018 r. podlegać będzie rozpoznaniu według dotychczasowego stanu prawnego, tj. obowiązującego przed dniem 1 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zażalenie (ponaglenie z 5 lutego 2018 r.) dotyczyło braku rozpoznania przez Starostę [...] wniosku spółki z 3 stycznia 2018 r. oraz z 2 stycznia 2017 r. i zawierało żądanie zobowiązania Starosty [...] do wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w tej sprawie. Wniosek spółki [...] z 3 stycznia 2018 r. oraz z 2 stycznia 2017 r. dotyczył natomiast umorzenia postępowania i wynikało z niego, że w ocenie skarżącej przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. nastąpiło w dniu 31 grudnia 2015 r., tj. po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 §1 op). Ponadto, zdaniem strony, wobec unormowań zawartych w art. 70 § 1 op, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone również z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Sąd I instancji uznał, iż merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] dopuszczalne jest w zakresie, w jakim skarżąca faktycznie wyczerpała tryb postępowania, czyli w objętym zażaleniem (ponagleniem) z 5 lutego 2018 r. Dotyczyć ma więc bezczynności Starosty [...] polegającej na nierozpatrzeniu wniosków spółki z 3 stycznia 2018 r. oraz z 2 stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia zobowiązania odnoszącego się do opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. Z treści zażalenia (ponaglenia) skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i w żaden sposób nie wynika, aby spółka [...] żaliła się na przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego 3 sierpnia 2011 r., w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w [...] za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. Jak wynika również ze stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w skardze do Sądu oraz na rozprawie, upatruje on przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w tym, że organ zamiast umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej podejmuje czynności, które zdaniem strony, uznać należy za zbędne. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, iż Starosta [...] miał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty eksploatacyjnej, a co za tym idzie, brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie prowadzi postępowanie przewlekle. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem SKO, że art. 105 § 1 kpa stanowić może jedynie podstawę do wydania decyzji pozytywnej - w razie stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem treść tego przepisu nie daje organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania w tym trybie. Procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej W tej sytuacji WSA uznał, że brak jest podstaw do uznania, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności, czy też przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne w zakresie wniosków strony o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji. Rozpatrując natomiast skargę na przewlekłość postępowania, czy też bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny sprawy i przesądzania, czy zobowiązanie w zakresie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji uległo przedawnieniu. Ta kwestia podlegała będzie rozstrzygnięciu w decyzji kończącej postępowanie administracyjne. WSA podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając 22 czerwca 2016 r. wyrok w spr. II GSK 268/15, na który powołuje się skarżąca, absolutnie nie przesądził, iż przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. nastąpiło 31 grudnia 2015 r., tj. po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 §1 op), ani też, że wobec unormowań zawartych w art. 70 § 1 op, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Wręcz przeciwnie, skoro Sąd ten nakazał Staroście [...] dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zwartych w uzasadnieniu wyroku z 22 czerwca 2016 r., to oznacza, że na dzień wydawania orzeczenia nie widział podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji Starosta [...] prowadzi postępowanie realizując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku sygn. akt II GSK 268/15 z 22 czerwca 2016 r. Oceniając na podstawie art. 149 ppsa okoliczności faktyczne sprawy WSA uznał, że w zakresie rozpoznania sprawy objętej wnioskami skarżącej z 3 stycznia 2018 r. oraz z 2 stycznia 2017 r. o umorzenie postępowania i wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, jak również nie działał w sprawie opieszale. Nie można bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Ten zarzut strona skarżąca wyprowadza bowiem z błędnego wniosku, że Starosta [...] winien - zgodnie z jej wnioskami - umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji. Spółka zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 ppsa i art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ppsa w zw. z art. 8 kpa, art. 12 § 1 kpa, 35 § 3 kpa i art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że w granicach tej sprawy doszło do obrazy przepisów postępowania i przewlekłości postępowania, oraz złamania zasady szybkiego rozstrzygania, zaś organ w okolicznościach tej sprawy obecnie wykonuje czynności zbędne, nieuzasadnione i pozorne z perspektywy instytucji przedawnienia, 2. art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do stawianego przez skarżącą zarzutu przedawnienia, z punktu widzenia przewlekłości dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, co dotyczy zarówno przedawnienia prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe za okres od kwietnia 2011 r. do grudnia 2011 r. oraz za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. jak i przedawnienia samego zobowiązania podatkowego, co czyni bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, 3. art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu przez WSA w Łodzi w części motywacyjnej skarżonego rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, poprzez z jednej strony oparcie rozstrzygnięcia na rozumowaniu, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] nie jest w "bezczynności" (w sytuacji gdy skarga dotyczyła przewlekłości postępowania), bowiem w toku prowadzonego postępowania podejmowany jest szereg czynności wyjaśniających, zaś z drugiej strony ustaleniu, iż skoro NSA w wyroku z 22 czerwca 2016 r. II GSK 268/15 nie przesądził, iż przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. nastąpiło w dniu 31.12.2015 (strona 11 uzasadnienia) i wydał zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy na czas wydawania orzeczenia przez NSA przedmiotowe postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe z punktu widzenia instytucji przedawnienia, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 37 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi wywiedzionej przez skarżącą pomimo naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji kiedy zaprezentowana przez SKO w [...] argumentacja nie pozostawała w związku z realiami przedmiotowej sprawy, zaś prawidłowa ocena prowadzonego przez Starostę [...] postępowania już prima facie pozwala dostrzec, iż postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle, nieefektywnie, zaś podejmowane przez Starostę [...] czynności w sprawie mają charakter iluzoryczny i w istocie postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, z perspektywy instytucji przedawnienia. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, że stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Należy też zauważyć, że sąd administracyjny, orzekając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w sprawach skarg na bezczynność organu czy przewlekłe postępowanie nie jest uprawniony do rozstrzygania (w toku tego postępowania) kwestii spornych dotyczących istnienia określonego obowiązku lub prawa. Dotyczy to również niemożności dokonywania ustaleń co do zaistnienia przedawnienia jako przesłanki umorzenia postępowania dotyczącego wymiaru opłat czy podatków, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że art. 105 § 1 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wydania decyzji o jego umorzeniu w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Organ zobowiązany jest to uczynić z urzędu, jeśli stwierdzi bezprzedmiotowość. Wniosek strony w tym przedmiocie może mieć tylko znaczenie inspirujące, przedstawiające argumentację przemawiającą za umorzeniem. Nie może być rozumiany, jako wniosek który wymaga rozstrzygnięcia formalnego, przewidzianego przepisami prawa. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania formalnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania na wniosek strony ze względu na przedawnienie. A więc negatywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie, w tym również przejawiające się w prowadzeniu merytorycznego postępowania mimo wniosku strony o umorzenie nie może stanowić żadnego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Takie zachowanie organu czy brak wydania formalnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania nie może wiec być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej obejmującej bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Niewydanie przez organy postanowienia o umorzeniu postępowania przy jednoczesnym prowadzeniu tego postępowania mimo wniosku o umorzenie nie może być traktowane jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów wyrażoną w art. 8 kpa, czy zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa i skonkretyzowaną w art. 35 i art. 36 kpa. Dlatego też całkowicie bezpodstawne są zarzuty zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Z tych samych przyczyn nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa zawarte w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, przedstawione w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Podnoszone w uzasadnieniu tego zarzutu kwestie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyżej wskazano, Sąd I instancji nie miał prawa zajmować się kwestią przedawnienia w ramach przedmiotowej sprawy. Pewna niekonsekwencja w rozpatrywaniu czy to bezczynności czy przewlekłości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, który analogicznie odnosi się do bezczynności, jak i przewlekłości. Jak wyżej wskazano, przepis ten w odniesieniu do oczekiwanego przez skarżącą rozstrzygnięcia nie mógł mieć zastosowania. Należy przy tym zauważyć, że to skarżąca uważa, że w sprawie zachodzi przewlekłość postępowania, a w istocie chodzi mu o bezczynność w zakresie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o umorzenie postępowania. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 37 kpa. Art.145 § 1 pkt 1 llit c) ppsa nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, bowiem dotyczy rozstrzygnięć sądu w sprawie decyzji lub postanowień, a nie w sprawie bezczynności. Z tych wszystkich przyczyn skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.