I OSK 114/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 sygn. akt I SA/Wa 750/05 w sprawie ze skargi A. P., H. T., i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od obciążenia skarżących kosztami postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 750/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczenia z dnia [...], Nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. w rejonie ul. [...] o powierzchni [...] m2 , stanowiącej własność A. J. S. W dniu [...] A. P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych stron postępowania, będących spadkobiercami A. J. S. (A. P., K. D., i innych), złożył wniosek o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania i przyznanie odszkodowania na podstawie dołączonej opinii szacunkowej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., Minister Infrastruktury odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że decyzja o odszkodowaniu, wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., ma charakter jednoinstancyjny, co oznacza, że sprawa przyznania odszkodowania objęta tą decyzją może być następnie rozstrzygana tylko w postępowaniu przed sądem cywilnym. A. P. i J. R., działająca w imieniu pozostałych osób, wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. A. P. we własnym imieniu oraz pozostałych skarżących, wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że organ wydając decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania za grunty nie wyznaczył terminu do złożenia opinii szacunkowej, nie uprzedził o skutkach opóźnienia w złożeniu opinii, a także nie przedłużył terminu do przedstawienia opinii mimo wyjaśnień strony o wynikłych opóźnieniach. Wyrokiem z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 750/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. Sąd wskazał, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Nie może ona tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego, bądź tylko względy na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Do organu należy ocena tego, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji i do niego należy również ocena słuszności interesu strony. W ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy oraz w świetle treści wskazanego przepisu, zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy uchylenia decyzji nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Wskazano, że żaden przepis postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 160 § 5 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Ministra Budownictwa, radca prawny S. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, to jest art. 160 § 5 w związku z art. 154 k.p.a., skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji odszkodowawczej; 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) wskazanej ustawy w związku z art. 154 i 160 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania co miało mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w zakresie postępowań odszkodowawczych jedynie zakres merytorycznego rozstrzygnięcia po etapie postępowania administracyjnego może być przejęty przez sąd powszechny, to właśnie w tym zakresie, uwzględniając zakres wniosku stron, sprawa nie mogła być rozpatrywana ponownie przez organ administracji. Wskazano, że dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jakkolwiek poddana pod uznanie organu, w niniejszej sprawie jest prawie zupełnie ograniczona, w tym między innymi ze względu na interes społeczny, któremu przeciwstawia się konieczność rozpatrywania spraw odszkodowawczych przez organy administracji do czasu pełnego zadowolenia wnioskodawców niezależnie od okoliczności sprawy i podstaw prawnych do takich działań. W ocenie organu, zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., bowiem de facto prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005r., sygn. akt P 18/04, w związku z którym strony nadal mają możliwość kwestionowania i zmiany rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury na drodze postępowania cywilnego, a która to droga w świetle aktualnego brzmienia przepisu art. 160 § 5 k.p.a. ma zdecydowane pierwszeństwo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R. R. zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji oraz powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 września 1996r. w sprawie o sygn. akt IV SAB 84/96, stwierdził, że ustawodawca świadomie wprowadził do kodeksu postępowania administracyjnego normę art. 154 k.p.a. jako najprostszego środka prowadzącego do korekty nieprawidłowych decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zasadny. Stwierdzić bowiem należy, że do Sądu pierwszej instancji należało dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej oceny prawnej, która następnie miałaby wiązać organ administracyjny. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom określonym w art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt lit.1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie nie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Za zasadne uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa procesowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 154 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić się należy z tezą przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w trybie postępowań nadzwyczajnych decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Przyjmując takie założenie, należy jednak w pierwszej kolejności ocenić, o jaką zmianę (uchylenie, stwierdzenie nieważności) strona wnosi. Jeżeli wniosek strony zmierza do wyeliminowania wady decyzji, która uniemożliwia stronie uznanie przez Sąd powszechny, iż droga administracyjna, czyli "przedsąd" została wyczerpana, to organ administracji nie może odmówić stronie weryfikacji takiej decyzji. Jeżeli jednak z wniosku strony i przeprowadzonego postępowania wynika, iż strona zmierza do ponownego rozpoznania sprawy co do meritum, to wniosek nie może zostać uwzględniony. Na takie rozpatrzenie sprawy nie pozwala bowiem wyraźne uregulowanie zawarte w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. W myśl art. 160 § 5 k.p.a., strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Postępowanie odszkodowawcze było zatem (przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 162, poz.1692) dwufazowe. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, bądź przyznającej odszkodowanie, w opinii strony, w zbyt niskiej wysokości zamykało etap jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i otwierało drogę postępowania przed sądem powszechnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący występując o zmianę decyzji odmownej, a następnie wnosząc skargę do sądu, żądali ponownego rozpatrzenia sprawy co do meritum i zasądzenie odszkodowania. Taki tryb uchylenia decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania - gdyby uwzględnić wniosek skarżących - pozostawałby w sprzeczności z art. 160 § 5 k.p.a., gdyż prowadziłby do obejścia dwufazowego toku postępowania. Żądania rozpoznania sprawy co do meritum wykluczało tym samym potrzebę badania przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., a więc występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Podkreślić należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., sygn. akt P 18/04, ograniczenie w przepisie art. 160 k.p.a. terminu do wytoczenia stosownego powództwa uznane zostało za rozwiązanie niekonstytucyjne, w związku z czym strony mają możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Tak więc dokonana przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykładnia art. 154 k.p.a. w związku z art. 160 § 4 k.p.a., musi być uznana za wadliwą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.