II OSK 696/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1156/15 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/15 oddalił skargę W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Kolejnymi decyzjami nr [...] z dnia [...] września 2011 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Sobienie-Jeziory, rozpatrując wniosek J.K., ustalał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. Sobienie Jeziory, gm. Sobienie Jeziory. Decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzjami z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] i z dnia [...] listopada 2012 r., nr [....]. Decyzją nr [...] z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Sobienie-Jeziory po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Organ w szczególności ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki objętej decyzją na 0,35, szerokość elewacji frontowych - od strony rynku 9 m, od strony ul. [...] - 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych na 7,6 m, geometrię dachu zaś - dach trójspadowy (symetrycznie w stosunku do budynku mieszkalnego/bliźniaczego na działce 141/2) o kącie nachylenia ok. 20°, w nawiązaniu do budynku mieszkalnego na działce 141/2 i wysokości kalenicy na 9,5 m. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia [...] marca 2014 r. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymogów, w tym zapisanego w pkt 5 (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy zamierzona w projektowanym budynku działalność może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji konieczne staje się rozważenie, czy strona nie jest zobowiązana do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której otrzymanie następuje przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że skoro inwestor podał, iż zamierza prowadzić sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, to w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wymagało rozważenia, czy zrealizowany budynek, który zostanie wzniesiony tuż przy budynku skarżącej, nie będzie służył prowadzeniu działalności przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1. rozporządzenia, a więc nie będzie ona polegała także na mieszaniu półproduktów, pakowaniu ich i konfekcjonowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] SKO w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wykonując wskazania wyroku WSA z dnia 26 września 2014 r., Kolegium wezwało inwestora (J.K.) do wyraźnego wskazania, czy faktycznie w planowanym przez niego budynku ma być prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. inwestor wyjaśnił, że w planowanej inwestycji nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej. W związku z tym Kolegium wskazało, że z dokonanych ustaleń wynika, iż w planowanym budynku nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, a zatem dla tego budynku nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/, skargę W.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na zapisy ustawy u.p.z.p. wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji, jak i akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia oraz przepisów u.p.z.p., wykazała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. W związku z tym, organy orzekające nie mogły odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Stosując się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z 26 września 2014 r., Kolegium uzyskało wyjaśnienia inwestora, że w planowanej inwestycji nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej (pismo z dnia 15 grudnia 2014 r.). Zasadnie zatem Kolegium wywiodło, iż brak jest podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności że będzie na nie oddziaływać w sposób negatywny. W świetle powyższego inwestor nie jest zobowiązany do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której otrzymanie następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja wypełniła dyspozycję określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli jest zgodna z przepisami odrębnymi. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia na czym ma polegać planowana działalność gospodarcza w planowanym obiekcie. W ocenie Sądu, dalsze analizowanie, czy aby przypadkiem po zrealizowaniu inwestycji nie będzie na jej terenie prowadzona działalność polegająca na "produkcji, emulgowaniu, mieszaniu czy konfekcjonowaniu środków chemii rolniczej", czy też innego rodzaju działalność, która w myśl odrębnych przepisów jest uznawana za co najmniej mogącą negatywnie wpływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że możliwość taka faktycznie istnieje, wykracza poza granice postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu W.K. zarzucono naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez odebranie na etapie postępowania odwoławczego oświadczenia od inwestora, że w planowanym budynku nie zamierza on prowadzić sprzedaży i magazynowania środków chemii rolniczej, co pozbawia stronę możliwości poddania powyższych ustaleń kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego; - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia na czym ma polegać planowana działalność gospodarcza w planowanym obiekcie i poprzestanie na ustaleniu, z resztą wyłącznie w oparciu o oświadczenie inwestora, że w planowanym budynku nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, a co za tym idzie brak prawidłowych ustaleń czy dla planowanego budynku konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 72 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 31 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) polegające na dokonaniu błędnej wykładni wskazanych przepisów i ustaleniu, że w niniejszej sprawie, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, chociaż z przepisów tych wynika, że ustalenia takie powinny być w niniejszej sprawie przeprowadzone; - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i oddaleniu skargi pomimo tego, że zaskarżona skargą decyzja nie określa rodzaju i przeznaczenia planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie były uzasadnione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. 2017. 1405) poprzez brak prawidłowych ustaleń czy dla planowanego budynku konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy pokreślić, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, które wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisu art. 71 ust. 2 tej ustawy wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U.2016.71) . Organ II Instancji kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/14, prawidłowo ustalił w oparciu o oświadczenie inwestora, że określona we wniosku inwestora inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Organ odbierając na etapie postępowania odwoławczego stosowne oświadczenie od inwestora nie naruszył, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, art. 15 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że organ II instancji jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a tylko w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co nie miało miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpoznawanej sprawie Kolegium pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. poinformowało skarżącą o uzyskanym oświadczeniu inwestora i możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a skarżąca nie skorzystała z możliwość zakwestionowania prawdziwości powyższego oświadczenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie naruszył przepisów postępowania opierając się na oświadczeniu inwestora i nie prowadząc dalszego postępowania w celu badania hipotetycznej możliwości czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy podkreślić, że wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 43 u.p.z.p.). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 951/16). Skoro więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z wniosku inwestora i jego oświadczenia złożonego na żądanie organu wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy nie miały obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywałać na to, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji rodzaju i przeznaczenia planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać rodzaj inwestycji. Określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno nastąpić przy zastosowaniu nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003. 164. 1589 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało bowiem na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67 ust. 3 u.p.z.p., w której wskazano, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1. W § 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując nazewnictwo m.in.: a) zabudowa mieszkaniowa, b) zabudowa usługowa. W § 2 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące funkcji określa się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Określenie w decyzji Wójta Gminy Sobienie-Jeziory nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. rodzaju inwestycji jako "budynek mieszkalno-usługowo-handlowy" jest zatem zgodne z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przywołanymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., albowiem w sposób dostateczny określa zarówno rodzaj zabudowy – mieszkaniowa i usługowa, jak i rodzaj usług – handlowe. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było w świetle przytoczonych przepisów podstaw do bardziej szczegółowego określania w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju prowadzonej działalności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.