II SAB/Go 109/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J.L. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J.L. z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego J.L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 14 czerwca 2022 r. J.L. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, zlokalizowanej przy [...]. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na [...] sierpnia 2022 r. Jako przyczynę powyższej zwłoki organ wskazał skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami, poprzez zgłaszanie uwag mailowo na podany adres oraz zgłaszanie uwag pisemnie na adres Urzędu Gminy J.L wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w sprawie związanej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Nadto pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy w zakresie prowadzenia spalarni zwłok martwych zwierząt i ich części. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi strona wyjaśniła, iż w jego ocenie postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego wydane przez organ postanowienie o przedłużeniu postępowania, ze względu na konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych jest niedopuszczalne i naraża stronę, jako przedsiębiorcę na straty finansowe i moralne. Zauważył przy tym, że już w 2020 r. wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie działalności związanej ze spalaniem zwłok martwych zwierząt. Wówczas Wójt Gminy podjął temat dopiero po 5 miesiącach, poprzez wprowadzenie uchwały Rady Gminy. Zdaniem strony, powyższe oznacza, iż temat nie jest nowy i skomplikowany. Na podstawie poprzednio prowadzonego postępowania Wójt Gminy ma niezbędną wiedzę do podjęcia czynności mających na celu rozpoznanie wniosku. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Wójt Gminy poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie i wyznaczeniu nowego terminu na dzień [...] września 2022 r. Jako przyczynę organ ponownie wskazał konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Następnie Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] odmówił wydania zezwolenia J.L. na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odpis ww. decyzji skarżący odebrał w dniu 16 września 2022 r. J.L. pismem z dnia [...] września 2022 r. wniósł ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie J.L. w sprawie przewlekłego postępowania za uzasadnione oraz stwierdziło, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto SKO wyznaczyło Wójtowi Gminy 2 miesięczny termin na załatwienie wniosku strony. Kolegium w uzasadnieniu powyższego postanowienia uznało, że działania Wójta Gminy, w tym konsultacje społeczne w sprawie, która jest organowi znana i w związku z którą w dniu [...] września 2021 r. wydano decyzję nr [...] o udzieleniu J.L. zezwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do spopielania zwierząt położonej na działce nr [...] są pozorne. W przedmiotowej sprawie nie ma merytorycznych przeszkód do wydania żądanego zezwolenia. Wójt Gminy w dniu 28 października 2022 r. przekazał do tutejszego Sądu skargę J.L. z dnia [...] sierpnia 2022 r. wraz z aktami sprawy i w udzielonej odpowiedzi na skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczył, że postępowanie zostało zakończone decyzją o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy. Należy wskazać, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i to jego obowiązkiem jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r., II OSK 871/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako: CBOSA). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało także zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie podejmowane czynności mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17, 24 maja 2018 r., II OSK 349/18, CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, CBOSA). Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w ar. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organ wydał akt, tj. decyzję z dnia [...] września 2022 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a. oraz w świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu nie zachodziła bezczynność organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy. Należy wskazać, że skarżący złożył 14 czerwca 2022 r. do Wójta Gminy wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy [...] w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Do wniosku dołączono szereg dokumentów w tym decyzję Starosty z dnia [...] września 2021 r. o udzieleniu J.L. pozwolenia na wprowadzenie pyłów i gazów do powietrza z instalacji do spopielania zwierząt położonej na działce nr [...] przy ul. [...]. Należy wskazać, że pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte po upływie prawie miesiąca od wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.), tj. Wójt Gminy dnia [...] lipca 2022 r. wydał zarządzenie w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy w terminie od [...] lipca 2022 r. do [...] sierpnia 2022 r. oraz w tym samym dniu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wydał postanowienie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na [...] sierpnia 2022 r. Organ jako przyczynę zwłoki wskazał skomplikowany charakter sprawy oraz fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych. Podkreślenia wymaga, że organ 31 sierpnia 2022 r. poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do dnia [...] września 2022 r. Wskazać trzeba, że poza przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które zostały wyznaczone po upływie prawie miesiąca od złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenia pozwolenia nie zostały podjęte inne czynności w sprawie. Jak zasadnie podnosi skarżący organ posiadał wszystkie dokumenty niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nadto zważyć trzeba, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2022 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części została wydana po upływie miesiąca od zakończenia konsultacji społecznych. Jak już wyżej wskazano załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności uzasadniają wniosek, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przewlekle. Organ działał opieszale, niesprawnie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania decyzji o odmowie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku podlegało umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Mając na uwadze takie okoliczności jak czas trwania postępowania, charakter sprawy, obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych – Sąd uznał – że w sprawie zaistniała przewlekłość, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych (punkt III wyroku). ----------------------- # 2