II OSK 2743/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1267/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr WIR.VIII.7840.1.111.2018.JB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1267/18 oddalił skargę P. K. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr WIR.VIII.7840.1.111.2018.JB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 9 maja 2018 r., na podstawie art. 107 § 1-3, art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą), po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr 822/2013 w trybie art. 37 ust. 1 ustawy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. S. (dalej zwanego inwestorem) pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że roboty budowlane na które została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r., zostały zakończone przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W tym zakresie podał, że inwestor przedłożył dokumenty potwierdzające wykonanie podłączenia projektowanego kotła gazowego w terminie ważności przedmiotowej decyzji, tj. protokół nr 01/2014 z przeprowadzenia głównej próby szczelności wykonany przez A. J. prowadzącego usługi instalacyjno-sanitarne, oświadczenie wraz z fakturą VAT za usługę montażu instalacji gazowej. Ponadto prawidłowość podłączenia kotła gazowego zgodnie z projektem budowlanym potwierdził mistrz kominiarski inż. P.D. w wydanym zaświadczeniu z dnia 9 stycznia 2014 r. o ustaleniu prawidłowości podłączenia kotła gazowego. W ocenie organu I instancji, dokumenty te potwierdzają fakt, że przedmiotowe roboty budowlane na które zostało wydane pozwolenie na budowę zostały już wykonane. Powyższe ustalenia organ uzupełnił wyjaśnieniem, że nie posiada kompetencji do nakładania obowiązku na inwestora zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, takich jak zastosowanie wkładu kwasoodpornego. Za prawidłowość wykonania instalacji gazowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz za sposób podłączenia kotła gazowego do przewodu kominowego odpowiada bowiem kierownik budowy, posiadający wymagane przepisami prawa uprawnienia budowlane do tych czynności. Zaznaczył, że w momencie gdy inwestor dokonał modernizacji instalacji centralnego ogrzewania, dokonał również przystosowania do odprowadzenia spalin mokrych, przewodu kominowego. Organ I instancji skonstatował, że w sprawie nie zachodzą przesłanki art. 37 ustawy, gdyż inwestor zrealizował roboty i przystąpił do użytkowania instalacji gazowej przed upływem 3 lat od daty, w której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że inwestor przedłożył odnaleziony dziennik budowy nr 910/2013 wydany w dniu 21 października 2013 r. Wynika z niego, że roboty budowlane rozpoczęto właśnie w tym dniu, a zakończono w dniu 9 stycznia 2014 r. Kierownikiem budowy był inż. J. Ł., wykonawcą zaś A. J. działający pod firmą Usługi Instalacyjno-Sanitarne A. J. Jego zdaniem brak jest dowodów, pozwalających podważyć zapisy odnalezionego dziennika budowy, a treść zapisów dokonanych w dzienniku odpowiada treści oświadczeń złożonych przez inwestora i kierownika budowy w toku postępowania przed organem I instancji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dodatkowych dowodów organ II instancji uznał, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały stwierdzone innymi dowodami zebranymi w sprawie, w szczególności zapisami dziennika budowy. Dodał, że w aktach znajduje się już oświadczenie A. J. - wykonawcy robót instalacji gazowej oraz wyjaśnienia [...] Sp. z o.o. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] uzyskał informację, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] żądanej dokumentacji nie posiada. Skarżący wniósł skargę na tę decyzję, kwestionując podjęte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że spór między stronami dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia, czy działania inwestora wypełniają hipotezę art. 37 ust. 1 ustawy. Zaznaczył przy tym, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 28 sierpnia 2013 r., ustateczniła się z upływem dnia 20 września 2013 r., to istotnym dla sprawy było, czy objęta pozwoleniem na budowę inwestycja, rozpoczęła się do dnia 20 września 2016 r., a jeżeli tak, to czy, budowa została przerwana na okres dłuższy niż na trzy lata. Zdaniem Sądu z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że nie zaszły przesłanki do uznania, że inwestor rozpoczął budowę po okresie 3 lat od uzyskania pozwolenia na budowę, ani by została ona przerwana na czas przekraczający 3 lata. W tym zakresie argumentował, że z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 21 października 2013 r. i zakończona je w dniu 9 stycznia 2014 r. Z adnotacji w nim zawartych wynika ponadto, że rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i pozwoleniem na budowę z dnia 28 sierpnia 2013 r. Ponadto w dniu 7 stycznia 2014 r. wykonaną wewnętrzną instalację gazową poddano próbie ciśnieniowej z wynikiem pozytywnym, a instalację oczyszczono i zabezpieczono antykorozyjnie. Powyższe adnotacje podpisał kierownik budowy inż. J. Ł. Powyższe dane, w ocenie Sądu, potwierdza zgromadzony przez organy materiał dowodowy w postaci: - protokołu nr 01/2014 z dnia 7 stycznia 2014 r. z przeprowadzenia głównej próby szczelności wykonanego przez A. J. prowadzącego usługi instalacyjno-sanitarne wraz z fakturą za usługę montażu instalacji gazowej; - zaświadczenia z dnia 9 stycznia 2014 r. zakładu kominiarskiego o sprawnej wentylacji wywiewnej oraz o prawidłowo przyłączonym do sprawnego przewodu odprowadzania spalin, kotła gazowego centralnego ogrzewania, które podpisał inż. P. D.; - pisma z dnia 30 stycznia 2018 r. inwestora że roboty budowlane zakończono w styczniu 2014 r.; - pisma kierownika budowy inż. J. Ł. z dnia 15 lutego 2018 r. w którym oświadczył, że instalacja gazowa w przedmiotowym budynku została wykonane zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a piec gazowy podłączono do prawidłowego komina zgodnie z projektem; - pisma z dnia 6 lutego 2018 r. [...] Sp. z o.o. Oddziału Zakładu Gazowniczego w [...] informującego o tym, że na podstawie wydanych warunków z dnia 5 kwietnia 2013 r. i określonych w nich urządzeń, tj. kotła gazowego o mocy 24 kW zawarto z inwestorem w dniu 30 października 2013 r., umowę kompleksową dostarczenia paliwa gazowego. Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazał braku prawdziwości oświadczenia złożonego w dzienniku budowy z 2014 r. przez kierownika budowy o zakończeniu jej w dniu 9 stycznia 2014 r. Jednocześnie zauważył, że skarżący utożsamia wskazaną "nieprawdziwość" stwierdzenia daty zakończenia budowy z faktem zamontowania przez inwestora wkładu kominowego do przewodu kominowego dopiero na przełomie września i października 2017 r., co jego zdaniem zakończyło dopiero budowę i co świadczy o jej wcześniejszym przerwaniu. Skarżący z podnoszonego faktu tyczącego się daty zamontowania wkładu kominowego wywodzi, że dopiero wraz z montażem tego urządzenia została zakończona rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej przez inwestora. Tymczasem, jak wskazał Sąd, głównym dokumentem stanowiącym podstawę ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy był dziennik budowy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 45 ust. 1 ustawy dziennik budowy jest dokumentem urzędowym poświadczającym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku robót budowlanych, a więc również fakt i daty zakończenia budowy. Fakt zakończenia inwestycji potwierdzają ww. dokumenty bezpośrednio tyczące się faktu zakończenia robót budowlanych i ich prawidłowości i kompletności, jak i dotyczącego się zawarcia przez inwestora w dniu 30 października 2013 r. umowy kompleksową dostarczenia paliwa gazowego. Sąd wyjaśnił również skarżącemu, że jeżeli w jego ocenie roboty budowlane wykonano niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a w szczególności nie zachowano zabezpieczenia prawidłowego odprowadzania spalin, takiego samego lub analogicznego, jak określiła to załączona do projektu budowlanego opinia nr 383/2013 podpisana przez mistrza kominiarskiego M. W. (z której wynika, że wynika, iż kocioł CO gazowy w piwnicy należy podłączyć do przewodu kominowego po zamontowaniu wkładu kwasoodpornego), to zagadnienie to wykracza poza granice sprawy i może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na koniec Sąd zauważył, że pismo pełnomocnika strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2018 r. pochodziło z okresu, kiedy inwestor nie przedłożył dziennika budowy. Fakt odnalezienia tego dziennika, zebrane przez organy dokumenty, jak i brak istotności dla rozpoznawanej sprawy wskazywanego przez skarżącego nieprawidłowego odprowadzania spalin z kotła gazowego, wskazują na zasadną odmowę dopuszczenia przez organy wnioskowanych dowodów. Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Podniósł w niej: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 15 k.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego z uwagi na "nagłe" odnalezienie się dziennika budowy na etapie sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, a nie przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji i w konsekwencji pominięcie najistotniejszego faktu w sprawie determinującej konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 37 ust. 1 ustawy, tj. faktu montażu (w tym daty montażu) rękawa zabezpieczającego we wrześniu - październiku 2017 r.; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka A. J., mimo iż w kontekście treści przedłożonych w sprawie dokumentów (w tym w szczególności odnalezionego na etapie postępowania przed organem odwoławczym dziennika budowy oraz oświadczeń pełnomocnika inwestora w piśmie z dnia 7 marca 2018 r., w przedmiocie montażu specjalnego rękawa zabezpieczającego komin przed destrukcyjnym działaniem spalin mokrych w 2017 r.) wskazujących na rozbieżności co do daty rzeczywistego zakończenia budowy instalacji gazowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jego zeznania jako osoby podpisującej protokół nr 01/2014 z dnia 7 stycznia 2014 r. miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadka J. Ł. - kierownika budowy, mimo iż w kontekście treści przedłożonych w sprawie dokumentów (w tym w szczególności dziennika budowy z 2014 r. i oświadczeń pełnomocnika inwestora w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. w przedmiocie montażu specjalnego rękawa zabezpieczającego komin przed destrukcyjnym działaniem spalin mokrych w 2017 r.) wskazujących na rozbieżności co do daty rzeczywistego zakończenia budowy instalacji gazowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jego zeznania jako kierownika budowy odpowiedzialnego za treści w dzienniku budowy miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy wskutek jego niezastosowania przejawiającego się brakiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r. wydanej na rzecz inwestora w trybie art. 37 ust. 1 ustawy w stanie faktycznym sprawy w którym znajdował on konieczne zastosowanie; 6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez: - sporządzenie uzasadnienia lakonicznie odnoszącego się do zarzutów skargi i nie zawierającego odniesienia się do podniesionej w niej argumentacji, a przez co odbiegającego od podstawy faktycznej i prawnej skargi; - brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zmianę wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2018 r., jak również zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przyczyn nieważności postępowania, wobec czego skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poinformował, że doszło do zmiany właściciela nieruchomości, w której zamontowany został piec gazowy. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej zmiana ta miała miejsce po zakończeniu postępowania administracyjnego i dzień po wpłynięciu skargi do organu. Sąd I instancji nie miał takiej wiedzy, a uczestnik postępowania nie poinformował o fakcie sprzedaży nieruchomości. W tej sytuacji nowi właściciele mogli się zgłosić do toczącego się postępowania sądowego, czego jednak nie uczynili. Tym samym nie skorzystali z przysługującego im prawa, stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., tj. zgłoszenia swojego udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym, które przysługuje osobie nie biorącej udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wobec czego nie byli oni stroną postępowania sądowego, a co za tym idzie nie może być mowy o pozbawieniu ich jako strony możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z kolei w skardze do Sądu I instancji skarżący kasacyjnie informował o zmianie właściciela innego budynku, ale z treści przedłożonego odpisu księgi wieczystej taka okoliczność nie wynika, nadto wskazana strona zawiadomiona o rozprawie stwierdziła jedynie, że zmieniła adres zamieszkania, nie potwierdzając faktu sprzedaży nieruchomości. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, jako chybione należało uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego dotyczącego kwestii przystąpienia do wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej i montażem pieca gazowego oraz terminu ich zakończenia. Zasadnie w tej kwestii wypowiedział się Sąd I instancji wskazując, że głównym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę ustalenia czy roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę zostały zakończone, jest dokument urzędowy w postaci dziennika budowy poświadczający zarówno przebieg robót budowlanych, jak i datę ich rozpoczęcia oraz zakończenia. Dane zawarte w dzienniku budowy potwierdzają również inne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych w tym protokół z przeprowadzonej próby szczelności oraz zaświadczenie zakładu kominiarskiego o sprawnej wentylacji wywiewnej oraz prawidłowo przyłączonym do sprawnego przewodu odprowadzania spalin kotła gazowego centralnego ogrzewania, oświadczenia kierownika budowy, że instalacja została wykonana zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a piec gazowy podłączono do prawidłowego komina zgodnie z projektem, jak również pisma [...] Sp. z o.o. Oddziału Zakładu Gazowniczego w [...] potwierdzającego zawarcie kompleksowej umowy na dostarczanie paliwa gazowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane powyżej dowody potwierdzają fakt zakończenia robót budowlanych zgodnie z projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy z uwagi na jego przedłożenie przez inwestora dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie oraz weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Należy przy tym zauważyć, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza przy tym, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Wobec tego przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z dziennika budowy na okoliczność potwierdzenia zakończenia robót budowlanych, w sytuacji gdy ta sama okoliczność na etapie postępowania przed organem I instancji została wykazana w oparciu o pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, a następnie poddana kontroli w wyniku wniesionego przez stronę odwołania z uwzględnieniem nowego dowodu, co do którego strona miała możliwość się wypowiedzieć, nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługiwał na zaakceptowanie przez Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że w sprawie brak jest przeprowadzonego wnikliwie postępowania dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną dowodów przeprowadzonych przez organ administracji nie oznacza wadliwości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego. O takiej wadliwości postępowania nie świadczy również brak przesłuchania wskazanych przez stronę skarżącą świadków, bowiem dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które w ocenie skarżącego kasacyjnie mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Mając na uwadze, że przedłożone przez inwestora dokumenty potwierdzają fakt wykonania i zakończenia robót budowlanych zgodnie z projektem przed upływem trzech lat, brak było podstaw do wygaszenia decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie. Późniejsze wykonanie wkładu kominowego nie świadczy o przerwaniu robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że w kominie powinien być zainstalowany wkład z blachy kwasoodpornej. Tymczasem zarówno z treści pozwolenia na budowę, jak i zatwierdzonego projektu budowlanego taki obowiązek wprost nie wynika. Faktem jest, że do projektu budowlanego została załączona opinia kominiarska wydana na potrzeby sporządzenia przedmiotowego projektu, która wskazuje na taką konieczność. Należy jednak zauważyć, że po zakończeniu robót budowlanych podłączenie pieca oraz przewodu kominowego uzyskało pozytywną opinię kominiarską oraz wykonane zostały w tym zakresie próby szczelności. Wszystkie te fakty zostały odnotowane w dzienniku budowy, gdzie osoba sprawująca nadzór wykonawczy (budowlany) potwierdziła ich wykonanie zgodnie z zatwierdzonym projektem. W niniejszym postępowaniu skarżący kasacyjnie próbuje doprowadzić do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ nie jest zadowolony ze sposobu zabezpieczenia przewodu kominowego podłączonego do pieca gazowego, zatem de facto kwestionuje prawidłowość wykonanych w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę robót budowlanych. Tymczasem kwestia oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak i kwestia oceny legalności samej decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2419/18. LEX nr 3182853). Należy również zwrócić uwagę, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową i jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.