III SAB/Gd 175/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi O. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej O. A. sumę pieniężną w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych, 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej O. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 18 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga obywatelki Ukrainy O. A. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: W dniu 3 lipca 2020 r. O. A. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), tj. w celu łączenia rodzin. W toku wszczętego z wniosku postępowania, stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda Pomorski zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (pismo z dnia 24 sierpnia 2020 r.). Ponadto pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "k.p.a.", Wojewoda Pomorski zawiadomił O. A. o przedłużeniu z przyczyn niezależnych od organu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 10 maja 2021 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Komendanta Straży Granicznej w Gdańsku o pomoc w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego podkreślając potrzebę pilnego jego przeprowadzenia. Pismem z dnia 22 września 2022 r. O. A. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z ponagleniem na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 8 października 2021 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika O. A. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów: 1) art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 4, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 7 k.p.a, polegające na braku podjęcia od maja 2020 r. czynności faktycznie mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, braku zawiadamiania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jej niezałatwienia w przepisanym terminie, niezachowaniu przepisanych terminów w sprawie wniesionego ponaglenia, co stoi w całkowitej sprzeczności z naczelną zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2) art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez zaniechanie umieszczenia w dokumencie podróży cudzoziemki odcisku stempla, pomimo wystąpienia wszelkich przesłanek do dokonania takiej czynności; 3) art. 109 ust. 4 w zw. z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez oczekiwanie na informacje od stosownych służb, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego pomimo upływu ustawowego terminu, wraz z którym wymóg uzyskania informacji należy uznać za spełniony. Skarżąca wniosła o: 1) ustalenie, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); 2) przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 3) przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (art. 200 p.p.s.a.). Ewentualnie skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie, nieprzekraczającym 30 dni (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że złożony w dniu 3 lipca 2020 r. wniosek zawierał wszelkie niezbędne dokumenty, w tym m.in. kopie paszportu, 4 kolorowe fotografie, potwierdzenie uiszczenia opłaty, czy potwierdzenie posiadania prawa do lokalu. Cudzoziemka złożyła w tym samym dniu odciski palców, zatem jej wniosek nie był dotknięty żadnymi brakami formalnymi. Pomimo tego, w paszporcie cudzoziemki nie umieszczono odcisku stempla, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 108 ustawy o cudzoziemcach. Przez wiele miesięcy skarżąca nie otrzymywała od organu jakiegokolwiek pism. Tak długa bezczynność organu zmusiła skarżącą do wniesienia w dniu 23 września 2021 r. ponaglenia do organu II instancji, przy czym skarżąca nadal nie otrzymała pisma z informacją o przekazaniu jej ponaglenia. Skarżąca wskazała, że organ ani razu nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Bezsprzecznie pokazuje to, że organ działał w jawnej sprzeczności z dyspozycjami zawartymi w art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wprost wnika, że od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, a więc przez 15 miesięcy, organ podjął w istocie tylko jedną czynność w celu załatwienia sprawy, tj. wystosował wniosek do odpowiednich organów (służb) o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołując się na art. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach skarżąca dodała, że informacje powinny zostać przekazane wojewodzie w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w terminie 60 dni (o czym organ zobowiązany do udzielenia informacji winien poinformować wojewodę). Natomiast zgodnie z art. 109, jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3 uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Zatem opiniowanie wniosku skarżącej przez ponad rok jest całkowicie bezprawne. Skarżąca podniosła też okoliczność opieszałości organu w kwestii przekazania ponaglenia wniesionego we wrześniu 2021 r. Tymczasem organ zobowiązany był dokonać tej czynności niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 7 dni. Taki brak działań organu bez wątpienia godzi w zasady praworządności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli, informowania strony, ale przede wszystkim w zasadę szybkości i prostoty postępowania. Po wyjaśnieniu wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo znaczenia pojęć bezczynności i przewlekłości postępowania skarżąca dodała, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do bezczynności organu, skoro od daty złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło 15 miesięcy, a organ podjął w sprawie tylko jedną czynność. Nadto organ całkowicie zbagatelizował obowiązki wynikające z art. 36 § 1 oraz 37 § 4 k.p.a. Organ prowadzi postępowanie rażąco dłużej niż jest to konieczne dla załatwienia sprawy, o czym świadczy przede wszystkim fakt, że niemal wszelkie dokumenty, które uzasadniały udzielenie wnioskowanego zezwolenia, zostały dostarczone do organu przez samą skarżącą wraz z wnioskiem wszczynającym sprawę. W świetle powyższych faktów nie ulega również wątpliwości, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co istotne, do takiego stanu rzeczy w żadnym stopniu nie przyczyniła się skarżąca. Skarżąca wskazała, że naruszenia, których dopuścił się organ znacząco wpłynęły na sytuację życiową skarżącej i jej najbliższej rodziny (męża i dziecka). Wiąże się to przede wszystkim z trudnościami związanymi z wyjazdem z terytorium Polski, w tym także do kraju pochodzenia. Ponadto brak posiadania stosownego zezwolenia w zasadzie niemal całkowicie uniemożliwił podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Ubiega się ona bowiem o udzielenie zezwolenia pobytowego na podstawie tzw. łączenia rodzin. Takie zezwolenie pobytowe daje cudzoziemcowi otwarty dostęp do rynku pracy (możliwość podejmowania pracy bez konieczności uzyskiwania dokumentów legalizujących pracę), a także do prowadzenia działalności gospodarczej na takich samych warunkach jak obywatele Polscy. Zatem wszelkie plany zawodowe, jakie skarżąca wiązała z uzyskaniem żądanego zezwolenia musiały zostać całkowicie odłożone. Jednocześnie cała rodzina pozostaje wyłącznie na utrzymaniu męża skarżącej, co znacznie zubaża budżet rodzinny. Skarżąca stwierdziła, że wymierzenie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. W obliczu tak długotrwającej fatalnej sytuacji bytowej, a wywołanej rażącym niedopełnieniem obowiązków przez organ pierwszej instancji należy dojść do wniosku, że żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie jest roszczeniem zbyt wygórowanym. W 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 5.167,47 zł. Pięciokrotność tej kwoty daje sumę 25.837,35 zł. Skoro skarżąca od ponad 16 miesięcy czeka na wydanie decyzji pobytowej daje to rekompensatę rzędu ok. 1.600 zł za każdy miesiąc (do dnia wniesienia skargi). Gdyby organ wydał decyzję w przepisanym terminie, przez 15 miesięcy, nawet zarabiając najniższą krajową, skarżąca zarobiłaby 42.000 zł, zatem znacznie więcej niż wnioskowana kwota. W ocenie skarżącej kwota ta nie ma charakteru odszkodowawczego w zakresie utraconych zarobków, ale już tylko na tym przykładzie można zobrazować jak daleko idące negatywne skutki niesie dla niej opieszałość organu, nie mówiąc już o pozostałych dolegliwościach, zwłaszcza związanych z brakiem możliwości wyjazdu do kraju pochodzenia i spotkania z najbliższymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Po przedstawieniu podjętych w sprawie czynności organ wyjaśnił, że w dniu 15 marca 2022 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 159 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 162 ust. 1a pkt 1, art. 104 ust. 1, art. 109, art. 118 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda Pomorski wydał decyzję orzekającą o udzieleniu O. A. zezwolenia na pobyt czasowy, z terminem ważności do 31 grudnia 2023 r. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie organ przyznał, że w istocie czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, jednak czynności były podejmowane przez organ niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Organ podkreślił, że reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego COVID-19 niósł za sobą szereg ograniczeń - zarówno w bieżącej obsłudze klienta, dostępie pracowników do akt sprawy oraz w wysyłce korespondencji. Dlatego też Wojewoda Pomorski nie mógł na bieżąco informować strony o podejmowanych czynnościach. Jednocześnie organ ma świadomość, że dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po jego stronie, podkreślił jednak, że liczba składanych w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców wniosków jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy efektywności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi cudzoziemców, przesunięcia i wzmocnienia kadrowe). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 22 września 2021 r., z załączonego do skargi potwierdzenia odbioru wynika, że pismo wpłynęło do organu w dniu 23 września 2021 r. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 15 marca 2022 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, której dotyczy cytowana uchwała. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 15 marca 2022 r., została bowiem wydana po wniesieniu skargi (14 października 2021 r.). Wydanie przez Wojewodę Pomorskiego wymienionego rozstrzygnięcia ma ten skutek, że Sąd nie ma obecnie podstaw aby zobowiązywać organ, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania decyzji. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13). Można zatem stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, czy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Po złożeniu wniosku, od 29 stycznia 2022 r. kwestię terminu wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy cudzoziemca regulował przepis art. 112a ust. 1 ustawy, dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 poz. 91) zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 stycznia 2022 r., który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W realiach sprawy należało mieć również na uwadze treść regulacji zawartych w art. 109 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać za zasadny zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podkreślenia wymaga, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 3 lipca 2020 r., zatem w tym dniu zapoczątkowane zostało postępowanie administracyjne. Wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji nastąpiło w dniu 15 marca 2022 r. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie trwało więc rok i osiem miesięcy. Jest to czas niewątpliwie przekraczający ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że w tym czasie organ wystosował wezwanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (pismo z dnia 24 sierpnia 2020 r.) oraz przesłał do skarżącego zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2021 r. Wystąpił ponadto o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.) został przez organ znacznie przekroczony. Co ważne, organ znacząco przekroczył również nowy termin załatwienia sprawy, który sam wyznaczył stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Poza tym w ocenie Sądu, przedłużenie terminu załatwienia sprawy o 5 miesięcy również nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że od momentu podjęcia wskazanych czynności do dnia wydania decyzji organ pozostawał w całkowitej niemal bezczynności. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego należy z kolei uznać brak niezwłocznego działania organu po wpłynięciu złożonego przez skarżącego wniosku (co nastąpiło w dniu 3 lipca 2020 r.), bowiem wezwanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do wymienionych w tym przepisie organów o konieczne informacje organ wystosował dopiero w dniu 24 sierpnia 2020 r., a zatem prawie po upływie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Obowiązek wynikający ze wskazanego przepisu jest czynnością podejmowaną każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jest to więc czynność standardowa, konieczna i niezależna od innych czynności podejmowanych w toku postępowania. W ocenie Sądu nie było zatem przeszkód w sprawie aby wezwanie do stosownych organów podjąć niezwłocznie po wpłynięciu przedmiotowego wniosku do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. Od dnia 24 sierpnia 2020 r. do dnia wpływu ponaglenia organ pozostawał w istocie bierny. Nie podjął żadnych nowych czynności, które prowadziłyby do rozstrzygnięcia sprawy. W świetle wskazanych okoliczności zasadnym jest więc uznanie, że Wojewoda Pomorski niezasadnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynikają zaś żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że Wojewoda Pomorski nie zrealizował także prawidłowo obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., bowiem w badanym postępowaniu wystosował tylko jedno zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że aktywność organu w toku postępowania, od samego jego początku, nie była właściwa. W stosunkowo nietrudnej przedmiotowo sprawie organ ograniczył się do pojedynczych czynności, a następnie przez długie miesiące nie podejmował w sprawie żadnych działań realnie przybliżających stronę do zakończenia postępowania. Na dezaprobatę w tym kontekście zasługuje zatem bierna postawa organu przez znaczny okres czasu, brak bieżącego i konsekwentnego procedowania, bowiem czynności postępowania podejmowane były okazjonalnie. Kompleksowa ocena poczynań organu prowadzi do wniosku, że podjęte czynności były rozciągnięte w czasie, postępowanie nie cechowało się wymaganą dynamiką. Pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowały zdecydowanie zbyt długie okresy całkowitego, niczym nieuzasadnionego przestoju. Osobnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że organ uchybił ponadto wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązkowi przekazania wniesionej za jego pośrednictwem skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że jak już wskazano skarga wpłynęła do organu już w dniu 14 października 2021 r. Organ tymczasem przekazał skargę Sądowi dopiero w dniu 18 października 2022 r., a zatem ponad rok od jej otrzymania. Postawa organu również w tej mierze zasługuje na stanowczą dezaprobatę, niemniej jednak wymierzenie organowi grzywny z tej przyczyny uzależnione jest każdorazowo od stosownego wniosku strony. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie wspomnianego środka dyscyplinującego. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. Oceniając postępowanie organu w świetle przedstawionych zapatrywań Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, jak i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Biorąc pod uwagę wskazane okresy, jak i postawę organu Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w konsekwencji, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a stwierdzona bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała w ocenie Sądu miejsce, gdyż załatwienie nieskomplikowanej sprawy wielokrotnie przekroczyło zastrzeżony przepisami termin, a organ nie wskazał niezależnych od organu podstaw takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu panująca pandemia, czy braki kadrowe nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających bierność organu. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane pomimo występowania wskazanych trudności. Rozważenia w sprawie wymagało, jakie znacznie dla oceny wniesionej skargi ma zmiana ustawy o cudzoziemcach wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. Ustawa nowelizująca w przepisie art. 13 zawierała przepisy intertemporalne stanowiąc, że: 1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. 3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zatem, że od daty jej wejścia w życie winien rozpocząć bieg nowy termin załatwienia przez organ sprawy. W ocenie Sądu, przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, w której termin rozpoznania wniosku upłynął w całości w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (por. Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51). Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowienie norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (por. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. (wyrok NSA z dnia 26 X 2017, sygn. akt II GSK 24/16). W sprawie skarżącej zastosowanie nowowprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga do okresu, w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącej, i sanuje stan bezczynności, w którym - w świetle realiów sprawy - organ się znalazł. Sąd nie znajduje przesłanek, wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 402/22). W ocenie Sądu, uchylenie zaistniałego skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze późniejszego aktu prawnego (ustawy nowelizującej) uznać należało za pozbawione uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Ustalenie terminu rozpoznania sprawy przez organ winno zatem nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Nadto ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), dodano w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stanowi on, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c taj ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skarżąca jest obywatelką Ukrainy, jednak nie jest ona osobą, która przybywa do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Powołany przepis nie może mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie z jej wniosku. Nadto powołana zasada niedziałania prawa wstecz przemawiałaby przeciwko stosowaniu tego unormowania w niniejszej sprawie Przechodząc do kolejnego żądania skargi wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o zastosowaniu w sprawie obu wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł oraz o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nałożenie na organ grzywny ma w przedmiotowej sprawie głównie charakter prewencyjny i ma służyć zdyscyplinowaniu organu do sprawniejszej organizacji pracy urzędu w zakresie wniosków składanych przez cudzoziemców. Z drugiej strony stanowi też sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania w sprawie. Miarkując wysokość grzywny Sąd uwzględnił znany mu z urzędu fakt, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża, a organ wskazuje, że cierpi na braki kadrowe. Niemniej dostrzec też należy, że znaczna ilość tych wniosków nie jest zjawiskiem nowym i w ocenie Sądu wymaga dokonania przez organ szybkiej reorganizacji pracy urzędu trwale uwzględniającej tą okoliczność. Sąd uwzględnił także okoliczność zakończenia przez organ postępowania wydaniem decyzji. Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącej od organu na kwotę 3 000 zł Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności - opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i okoliczności, że brak rozpoznania sprawy wiązał się dla skarżącej z realnymi konsekwencjami. Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej w wyższym zakresie. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19), nie stanowi jednak odszkodowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego 597 zł. Na zasądzoną od organu kwotę składają się: kwota uiszczona przez skarżącą tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".