II GSK 353/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. - Przedsiębiorstwo Usługowe "T." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 894/07 w sprawie ze skargi T. K. - Przedsiębiorstwo Usługowe "T." na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania zgłoszenia o wpis do rejestru programów rozprowadzanych w sieci kablowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 894/07, wydanym w sprawie ze skargi T. K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru programów w sieciach kablowych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Za pismem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący przesłał do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji sześć wniosków o rejestrację programów w obsługiwanych przez skarżącego sieciach kablowych w celu dokonania wpisu do rejestru. Do wniosku skarżący załączył własne oświadczenie z dnia [...] listopada 2006 r. o następującej treści: "Oświadczam, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej uzyskałem od nadawców następujących programów: B., W., E., E. S., P. 1, P. 2, P. Z. i U., TV B., P. S., T. 5, T., TV T., TV[...], .TV[...], T., TV. M., T. S., V., P., V. P. uprawnienia do rozprowadzania programów w sieci kablowej i będę je rozprowadzał bezterminowo. W przypadku wcześniejszego zakończenia retransmisji dokonam odpowiedniego zawiadomienia do KRRiT, zgodnie z art. 44 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531), zwanej dalej "ustawą". Oświadczam, że rozprowadzanie wymienionych programów nie narusza praw nadawców oraz przepisów obowiązującego w Polsce prawa." Biuro Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. wezwało skarżącego do uzupełnienia braków w zgłoszeniu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. W szczególności wezwano skarżącego do dostarczenia aktualnych umów, zgody lub oświadczenia nadawców wskazujących, że rozprowadzanie programów E. S. (według dostarczonych dokumentów umowa wygasła [...] listopada 2006 r.), P. Z. i U. (według dostarczonych dokumentów umowa wygasła [...] listopada 2006 r.), TV B. nie będzie naruszało praw nadawców tych programów. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 44 ust. 3 i 3a ustawy. Stosownie do art. 44 ust. 3 ustawy zgłoszenie powinno: wskazywać wnioskodawcę, jego siedzibę lub miejsce zamieszkania (pkt 1); określać program przewidziany do rozprowadzania i jego nadawcę; określać obszar, na którym program ma być rozprowadzany (pkt 2). Natomiast w myśl art. 44 ust. 3a wspomnianej ustawy operator sieci kablowej dołącza do zgłoszenia: kopię zezwolenia na używanie urządzeń nadawczych i sieci telekomunikacyjnych niezbędnych do rozprowadzania programu (pkt 1); dokumenty wskazujące, że rozprowadzanie programu nie będzie naruszało praw nadawcy programu (pkt 2); dokumenty wskazujące, że program jest rozpowszechniany do powszechnego odbioru, a w przypadku programu przekazywanego przez nadawcę operatorowi - umowę z nadawcą programu (pkt 3); oświadczenie o kolejności wprowadzania do sieci programów dostępnych na terenie objętym rozprowadzaniem za pomocą urządzeń odbiorczych powszechnego odbioru, których rozprowadzanie nie podlega zgłoszeniu (pkt 4). Ponadto w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. wskazano skarżącemu na wymogi rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 17 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu prowadzenia rejestru programów w sieciach kablowych oraz wzoru rejestru i wzoru zgłoszenia o wpis do rejestru (Dz. U. Nr 194, poz. 2002), zwanego dalej "rozporządzeniem", nie wskazując jednakże konkretnego przepisu tego rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 46 ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z tym przepisem Krajowa Rada określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb prowadzenia rejestru programów w sieciach kablowych, w tym: 1) wzór rejestru, 2) wzór zgłoszenia o wpis do rejestru - uwzględniając możliwość prowadzenia rejestru i zgłaszania do niego wniosków w systemie teleinformatycznym, konieczność zapewnienia przejrzystości i kompletności zapisu informacji znajdujących się w rejestrze oraz sprawność postępowania rejestracyjnego, a także nieobciążanie operatorów sieci kablowych utrudnieniami w zakresie wykonywanej działalności. Ze stanowiskiem Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zawartym w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. nie zgodził się skarżący. Według poglądu skarżącego, wyrażonego w piśmie z dnia 27 grudnia 2006 r., omawiany wniosek spełnia obowiązujące wymogi formalne. W szczególności załączone do wniosku oświadczenie skarżącego z dnia [...] listopada 2006 r., na okoliczność uzyskania uprawnień do rozpowszechniania programów nadawców, odpowiada wymogom powołanego wyżej rozporządzenia. Powołuje się na przepis § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, stosownie do którego wnioskodawca dołącza do zgłoszenia dokumenty, w szczególności: umowy, zgody lub oświadczenia, wskazujące że rozprowadzanie programu nie będzie naruszało praw nadawcy programu. Jak podkreśla skarżący, cytowany wyżej przepis nie zawiera słowa "nadawcy", które zostało dodane przez KRRiT w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. Ostateczną decyzją Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., w której postanowiono pozostawić bez rozpoznania złożone przez skarżącego zgłoszenie w części dotyczącej programów: P. Z. i U. oraz TV B.. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił powołany już przepis art. 44 ust. 3a pkt 2 oraz art. 41 ustawy. Stosownie do art. 41 wspomnianej ustawy: program rozprowadzany w sieci kablowej wymaga zgłoszenia do rejestru (ust. 1); przepis ust. 1 nie dotyczy ogólnokrajowych programów publicznej radiofonii i telewizji oraz innych programów nadawców krajowych, dostępnych na terenie objętym rozprowadzaniem za pomocą urządzeń odbiorczych powszechnego odbioru (ust. 2); organem prowadzącym rejestr jest Przewodniczący Krajowej Rady (ust. 3); do postępowania w sprawach wpisu do rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 4); rejestr jest jawny (ust. 5). W świetle stanowiska zajętego przez Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przepisie § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 2004 r. zostało uszczegółowione brzmienie cytowanego już przepisu art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy w zakresie rozumienia ustawowego zwrotu "dokumenty wskazujące, że rozprowadzanie programu nie będzie naruszało praw nadawcy programu", przy czym ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie wskazano czyjego autorstwa ma być oświadczenie, że rozprowadzanie programu nie będzie naruszało praw nadawcy programu. Jednakże, biorąc pod uwagę przepis art. 97 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), według Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wspomniane oświadczenie musi pochodzić od dysponenta tych praw, które jest prawem podmiotowym bezwzględnym, skutecznym erga omnes. W myśl art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych bez uszczerbku dla praw twórców, artystów wykonawców, producentów fonogramów i wideogramów, organizacji radiowej lub telewizyjnej przysługuje wyłączne prawo do rozporządzania i korzystania ze swoich nadań programów w zakresie: utrwalania (pkt 1); zwielokrotniania określoną techniką (pkt 2); nadawania przez inną organizację radiową lub telewizyjną (pkt 3); reemitowania (pkt 4); wprowadzania do obrotu ich utrwaleń (pkt 5); odtwarzania w miejscach dostępnych za opłatą wstępu (pkt 6); udostępniania ich utrwaleń w taki sposób, aby każdy mógł mieć do nich dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym (pkt 7). Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to już wskazano, wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 894/07 oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż ten, na gruncie przepisów art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy i § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, nie może poprzestać na oświadczeniu samego operatora, jeśli w sprawie brak jest danych odnośnie zachowania praw nadawców wspomnianych programów. Sąd I instancji rozważał także kwestię dotyczącą formy rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia przez organ wniosku strony bez rozpoznania do czasu usunięcia braków zgłoszenia. Według Sądu I instancji rozstrzygnięcie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania powinno zapaść w formie zarządzenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00; OSNP 2000/19/702). Tym niemniej uchybienie organu, mające charakter ściśle procesowy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 41 i 44 ust. 3 pkt 2 ustawy w związku z przepisem § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na tym, że wnioskodawca ma obowiązek dołączyć do zgłoszenia wpisu do rejestru programów rozprowadzanych w sieci telewizji kablowej oświadczenia nadawców tych programów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że do zgłoszenia wystarczy załączenie oświadczenia operatora, w myśl którego rozprowadzanie programu nie będzie naruszało praw nadawcy. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak wywodzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej interpretacja powołanych wyżej przepisów, które budzą wątpliwości, nie powinna być dokonywana według wykładni celowościowej, lecz w oparciu o zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej, aby nie nakładać na obywateli nadmiernych wymogów, od których uzależniona jest realizacja ich uprawnień. Ponadto wyważeniu podlegają interesy nie tylko nadawcy programu, ale i operatora. W świetle stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, które szeroko się uzasadnia, poprzestanie na oświadczeniu operatora, że nie narusza on praw nadawców programów wynikających z przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jest wystarczającym środkiem dla realizacji celów określonych w art. 97 tej ustawy. Nie można bowiem zakładać złej woli po stronie operatora, iż będzie składać oświadczenia niezgodne z prawdą. Ponadto nadawca programu dysponuje skutecznymi środkami, zarówno technicznymi jak i prawnymi, aby przeciwdziałać rozpowszechnianiu w telewizji kablowej programów wbrew jego woli. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując zajmowane w sprawie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ograniczyła się do zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, w tym m.in. powołanego już art. 41 ustawy. Jednakże w zakresie wspomnianego wyżej artykułu, składającego się z pięciu ustępów, skarga kasacyjna nie tylko nie precyzuje, który z ustępów art. 41 ustawy został naruszony przez Sąd I instancji, ale także nie uzasadnia bliżej na czym naruszenie prawa miałoby tutaj polegać. Z tych względów w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 174 i 176 p.p.s.a., w świetle których do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Toteż, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ustawy nie może być uwzględniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organu, iż na gruncie przepisów art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy i § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, organ nie można poprzestać na oświadczeniu samego operatora w przedmiocie nie naruszenia praw nadawców, jeśli w sprawie brak jest w tym zakresie odpowiednich dokumentów pochodzących od nadawcy, które wskazywałyby na jego wolę, aby programy tego nadawcy były rozpowszechniane przez operatora w sieci telewizji kablowej. Na obowiązek operatora dołączenia do zgłoszenia dokumentów dalej idących, niż jego własne oświadczenie, na okoliczność że rozprowadzany w sieci telewizji kablowej program nie narusza praw jego nadawcy, dostatecznie wyraźnie wskazuje przepis art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy. Przepis ten bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w przepisie art. 44 ust. 3a pkt 4 ustawy, dotyczącym kwestii kolejności wprowadzania do sieci programów dostępnych na terenie objętym rozprowadzaniem za pomocą urządzeń odbiorczych powszechnego odbioru, których rozprowadzanie nie podlega zgłoszeniu, co może być wykazane odpowiednim oświadczeniem operatora, analogicznej możliwości nie przewiduje w odniesieniu do udokumentowania przez operatora, iż rozprowadzany w sieci kablowej program nie narusza praw jego nadawcy. Innymi słowy, jak to wyżej wskazano, na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji wchodzi w grę możliwość udokumentowania przez operatora określonej okoliczności pochodzącym od niego oświadczeniem, jednakże tylko wówczas, gdy stosowny przepis na to pozwala, jak to ma miejsce w odniesieniu do przepisu art. 44 ust. 3a pkt 4 ustawy. Natomiast taka możliwość nie wchodzi już w grę w kwestii dokumentowania przez operatora, iż rozprowadzanie programu w sieci telewizji kablowej nie narusza praw nadawcy. W tym zakresie bowiem przepis art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy nakłada na operatora dalej idący obowiązek, niż tylko jego oświadczenie, przewidując, aby na wspomnianą okoliczność operator przedłożył odpowiedni dokument, z którego wynikała by wola nadawcy na rozprowadzanie jego programu w sieci kablowej operatora. Można dodać, że gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie w sytuacji, o której mowa w przepisie art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji, możliwości dokumentowania stosownym oświadczeniem operatora faktu rozprowadzania przez niego w telewizji kablowej programów bez naruszania praw nadawcy, zapewne dałby temu wyraźny wyraz, jak to ma miejsce w przepisie art. 44 ust. 3a pkt 4 cytowanej ustawy, a czego nie przewiduje przepis art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy. Jak już wskazano, według skargi kasacyjnej, a także stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego i sądowego, przepis § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia zezwala na możliwość udowodnienia przez operatora własnym oświadczeniem zgody właściciela programu na jego rozprowadzanie w sieci kablowej, a to z uwagi na brak sprecyzowania w tym przepisie osoby będącej autorem tego oświadczenia. Taka argumentacja, jako naruszająca przepis art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy, o czym była już mowa, nie znajduje jednakże uzasadnienia. Ponadto w świetle przepisu art. 46 ustawy, stanowiącym delegację dla wydania wspomnianego rozporządzenia, Krajowa Rada nie została upoważniona do złagodzenia ustawowych wymogów, dotyczących rozprowadzania programów w sieci kablowej, a jedynie do określenia sposobu i trybu prowadzenia rejestru programów w sieciach kablowych, w tym: wzoru rejestru i wzoru zgłoszenia o wpis do rejestru. Dlatego wykładnia przepisu § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia nie może prowadzić do podważenia mocy obowiązującej art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy, do czego w swej istocie zmierza skarga kasacyjna. Obowiązku operatora w kwestii przedłożenia do zgłoszenia na okoliczność nienaruszenia praw nadawców dokumentów dalej idących niż jego oświadczenie (art. 44 ust. 3a pkt 2 ustawy) nie może uchylić podnoszona w skardze kasacyjnej, a nieistotna dla sprawy, okoliczność dysponowania przez nadawcę programu dostatecznymi środkami, zarówno technicznymi jak i prawnymi, dla przeciwdziałania rozpowszechniania w telewizji kablowej programów wbrew jego woli. Stanowisko wyrażone w tej mierze w skardze kasacyjnej może mieć, co najwyżej, walor wniosku de lege ferenda. W tym stanie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.