VI SA/Wa 1497/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej: "Pf") oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" lub "strona"), uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "[...]WIF") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 29 października 2018 r. spółka złożyła do [...]WIF wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli z [...] marca 2018 r. nr [...], który "(...) według opinii prof. B. i prof. L. jest nieważny z mocy prawa, Protokół nie zawiera noty jak powinno być i porównania z tym co jest! Wyeliminowanie z obrotu prawnego protokołu." Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. [...]WIF odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli z [...] marca 2018 r. nr [...], która została przeprowadzona przez [...]WIF w prowadzonej przez stronę aptece ogólnodostępnej pod nazwą "Apteka [...]" przy ul. [...] w [...]. Na ww. postanowienie strona złożyła zażalenie. Jak wskazano powyżej, postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr GIF po rozpatrzeniu zażalenia spółki uchylił postanowienie [...]WIF z [...] grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki. W uzasadnieniu postanowienia GIF podał, że - po zapoznaniu się z zażaleniem oraz zebraną w sprawie dokumentacją - uznał za stosowne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości. Nadto organ podał, że punktem wyjścia dla jego rozstrzygnięcia odnośnie rozpatrywanego zażalenia strony powinno stanowić ustalenie, iż zarówno wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli z [...] marca 2018 r., jak i postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane w zakresie wykraczającym poza zakres spraw rozpatrywanych w trybie przewidzianym w przepisach Kpa, gdyż nie stanowią one sprawy administracyjnej, ponieważ dotyczą przebiegu postępowania kontrolnego prowadzonego przez [...]WIF na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646, z późn. zm.) w powiazaniu z przepisami szczególnymi określonymi w Pf, a w szczególności w dyspozycji art. 37at i art. 122f ww. ustawy. Przy czym dla tej kategorii zagadnień dotyczących przebiegu postępowania kontrolnego ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów Kpa. Nadto organ podał, że przytoczona wyżej wykładnia przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców znajduje swoją podstawę w ich literalnym brzmieniu. Kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy, jako bezsporne należało bowiem przyjąć stwierdzenie, iż w sytuacji, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie regulacji Kpa np. do przebiegu postępowania kontrolnego lub jego poszczególnych etapów, dałby on temu jednoznaczny wyraz, czego dobitnym przykładem jest chociażby dyspozycja art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Organ, powołując się na art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców, wskazał, że do obliczania okresu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej stosuje się przepisy Kpa. Organ zaznaczył, że podobnie jest w przypadku regulacji dotyczących trybu rozpatrywania sprzeciwu od czynności kontrolnych określonego w dyspozycji art. 59 ust. 16 ustawy - Prawo przedsiębiorców, w dyspozycji którego przewidziano, iż do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 6, 7 i 9 ww. ustawy, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kpa. Mając na uwadze ww. argumenty, organ stanął na stanowisku, że - kierując się wnioskowaniem a contrario - w pozostałym zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania kontrolnego w stosunku do przedsiębiorcy ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów Kpa, a więc wykładania ta odnosi się również do kwestii wniosku o przywrócenie terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do ww. protokołu kontroli, będącej "osią sporu" prawnego w rozpatrywanej sprawie. Przy czym GIF wskazał, że słusznie organ pierwszej instancji uznał, że termin, o którego przywrócenie wnioskuje strona, wynika z dyspozycji art. 122f ust. 2 Pf przewidującego, że kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może - w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe. Inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń inspektor uzupełnia protokół z kontroli i przedstawia go ponownie do podpisu. Przy czym ustawodawca w tym zakresie w przepisach szczególnych prawa administracyjnego materialnego nie przewidział trybu przywracania powyższego terminu ustawowego, jak również nie zawarł w tym zakresie regulacji mogącej stanowić podstawę np. do odpowiedniego zastosowania przepisów Kpa dotyczących przywracania terminów (art. 58-60 Kpa). W świetle ww. argumentów organ przypomniał, powołując się przy tym na art. 110 Kodeksu cywilnego, że jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin, nie określając sposobu jego obliczania, stosuje się przepisy poniższe - art. 111-116 Kodeksu cywilnego. Nadto, organ zwrócił uwagę, że złożenie rozpatrywanego zażalenia przez stronę, wynikać może z niezrozumienia przez nią fundamentalnej kwestii, że istotą terminów ustawowych jest właśnie porządkowanie i strukturyzowanie pewnych procesów lub postępowań. Zdaniem organu przyjęcie konstrukcji myślowej proponowanej przez stronę prowadziłoby do stanu niepewności, a wręcz chaosu prawnego, ponieważ organ administracji publicznej nigdy nie byłby w stanie np. zakończyć postępowania kontrolnego, gdyż zawsze możliwe byłoby zwrócenie się przez przedsiębiorcę o "przywrócenie terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli", w szczególności w sytuacji, kiedy przedsiębiorca po zapoznaniu się z wynikami kontroli uznałby je za niekorzystne dla siebie, co prowadziłoby wprost do paraliżu działalności organów administracji publicznej. Zdaniem organu nie budzi również wątpliwości, iż nie można postawić znaku równości pomiędzy postępowaniem kontrolnym realizowanym przez organ administracji publicznej w stosunku do danego przedsiębiorcy na podstawie stosownych przepisów prawa administracyjnego materialnego od postępowań administracyjnych prowadzonych przez organu administracji publicznej w stosunku do danego przedsiębiorcy na podstawie przepisów procedury administracyjnej. Reasumując, organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrywania w ramach postępowania administracyjnego wniosków przedsiębiorcy, np. o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli w formie postanowienia. Organ podkreślił, powołując się na art. 144 Kpa, że w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 11 Kpa do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Organ, przenosząc powyższe rozważania prawne na ustalony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, stanął na stanowisku, że - w niniejszej sprawie - zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, a więc zachodziła konieczność uchylenia postanowienia [...]WIF i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. W ocenie GIF, przy tak sformułowanym wniosku z obiektywnych przyczyn brak było podstawy prawnej do wydania przez [...]WIF postanowienia z [...] grudnia 2018 r., zaś prawidłowym tokiem postępowania organu pierwszej instancji powinno być – na podstawie art. 61a § 1 Kpa - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli z [...] marca 2018 r. nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że w sytuacji gdy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, [...]WIF wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i zawarł w jego treści pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, to organowi drugiej instancji rozpatrującemu wniesione, przez pełnomocnika strony zażalenie, nie pozostawało nic innego, jak tylko uchylić zaskarżone postanowienie [...]WIF w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Konkludując, GIF stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 144 Kpa, dlatego postanowieniem GIF z 10 maja 2019 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 Pf oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił postanowienie [...]WIF z dnia [...] grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona - nie podnosząc w niej zarzutów co do zaskarżonego postanowienia - wnosząc - w uzasadnieniu skargi - o nałożenie kary grzywny w kwocie 500 000 zł (pięćset tysięcy złotych) i wydanie postanowienia odnośnie kosztów postępowania. Skarżąca - w uzasadnieniu skargi – podała, że "zaskarża uzasadnienie w części wydanego postanowienia". Nadto, skarżąca w uzasadnieniu skargi domaga się "W treści postanowienia jednoznacznego stwierdzenia, iż postępowanie [...] zostało umorzone w całości". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "Ppsa") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c Ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Analizując pod tym kątem skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd przy tym wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 Ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie GIF uchylające postanowienie [...]WIF i umarzające postępowanie pierwszej instancji w całości w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki. W myśl art. 1 Kpa "Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej". Sąd podkreśla, iż punktem wyjścia dla oceny rozpatrywanego przez GIF zażalenia strony powinno stanowić ustalenie, iż zarówno wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków do protokołu kontroli z [...] marca 2018 r., jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w zakresie wykraczającym poza zakres spraw rozpatrywanych w trybie przewidzianym w przepisach Kpa, co wynika wprost z przywołanego art. 1 Kpa. Sprawy te nie stanowią sprawy administracyjnej, ponieważ dotyczą przebiegu postępowania kontrolnego prowadzonego przez [...]WIF na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646, z późn. zm.) w powiazaniu z przepisami szczególnymi określonymi w Pf, a w szczególności w dyspozycji art. 37at i art. 122f ww. ustawy. Sprawy te nie są przewidziane w przywołanym art. 1 Kpa jako sprawy podlegające tej procedurze. Ponadto dla tej kategorii zagadnień dotyczących przebiegu postępowania kontrolnego ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów Kpa również w ustawach odrębnych, w tym w szczególności w ustawie – Prawo przedsiębiorców. Przytoczona wyżej wykładnia przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców znajduje swoją podstawę w ich literalnym brzmieniu. Kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy, jako bezsporne należało bowiem przyjąć stwierdzenie, iż w sytuacji, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie regulacji Kpa np. do przebiegu postępowania kontrolnego lub jego poszczególnych etapów, dałby on temu jednoznaczny wyraz, czego dobitnym przykładem jest chociażby dyspozycja art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców, w którym wprost wskazano, że do obliczania okresu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej stosuje się przepisy Kpa. Podobnie jest w przypadku regulacji dotyczących trybu rozpatrywania sprzeciwu od czynności kontrolnych określonego w dyspozycji art. 59 ust. 16 ustawy - Prawo przedsiębiorców, w dyspozycji którego przewidziano, iż do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 6, 7 i 9 ww. ustawy, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kpa. Kierując się zatem wnioskowaniem a contrario, uznać należy, iż w pozostałym zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania kontrolnego w stosunku do przedsiębiorcy ustawodawca nie przewidział stosowania przepisów Kpa, a więc wykładania ta odnosi się również do kwestii wniosku o przywrócenie terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do ww. protokołu kontroli, będącej osią sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Sąd podnosi, iż sądy administracyjne odnosiły się już w swych orzeczeniach do charakteru niektórych procedur o charakterze kontrolnym, wskazując np., że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 Kpa. Przepisy dotyczące tej kontroli regulują ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1–4 Kpa. (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II OSK 728/16, LEX nr 2463095). Tak też przyjęto w odniesieniu do działalności Komisji Nadzoru Finansowego, wskazując, że stosowanie przez ten organ przepisów kodeksu może mieć miejsce tylko w zakresie wynikającym z art. 1 pkt 1 k.p.a. Nadzór zaś i kontrola każdego organu, zatem i Komisji Nadzoru Finansowego, nie są tego rodzaju postępowaniami i do nich nie mają i nie mogą mieć zastosowania przepisy kodeksu (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II GSK 1385/17, LEX nr 2404358). Z kolei w postanowieniu NSA z 23 marca 1983 r., II SA 116/83, ONSA 1983/1, poz. 18, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1984/10, poz. 208, Sąd ten stwierdził, że: "Nie są również decyzjami administracyjnymi wyrażone w pismach poglądy organu kontroli wyższego stopnia, potwierdzające trafność wniosków pokontrolnych, zawartych w wystąpieniu organu kontroli stopnia niższego". Sąd powyższe poglądy sądów administracyjnych w całości podziela i przyjmuje za swoje. Nie można zatem uznać, że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli na podstawie art. 122b ust. 2 Pf jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 Kpa. Przepisy dotyczące tej kontroli regulują ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1–4 Kpa. Termin, o którego przywrócenie wnioskuje strona, wynika z dyspozycji art. 122f ust. 2 Pf przewidującego, że kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może - w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe. Inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń inspektor uzupełnia protokół z kontroli i przedstawia go ponownie do podpisu. Przy czym ustawodawca w tym zakresie w przepisach szczególnych prawa administracyjnego materialnego nie przewidział trybu przywracania powyższego terminu ustawowego, jak również nie zawarł w tym zakresie regulacji mogącej stanowić podstawę, np. do odpowiedniego zastosowania przepisów Kpa dotyczących przywracania terminów (art. 58-60 Kpa). Tym samym w sprawie nie było możliwe orzekanie przez [...]WIF w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia nowych zastrzeżeń do protokołu kontroli apteki. Słusznie zatem GIF jako organ drugoinstancyjny uchylił skarżone postanowienie [...]WIF i umorzył postępowanie. W myśl bowiem art. 138 § 1 Kpa: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Zgodnie zaś z art. 144 "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Jak wskazuje Zb. Kmieciak "Uruchomienie sankcji, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine, może uzasadniać stan bezprzedmiotowości postępowania istniejący od momentu jego wszczęcia lub zaistniały później, spowodowany np. utratą mocy obowiązującej przez przepis będący podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji" (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WKP 2019). Sąd z powyższym w pełni się zgadza. Stan bezprzedmiotowości istniał w niniejszej sprawie od początku, od momentu jej wszczęcia, z uwagi na brak uznania ją za sprawę administracyjną, a zatem także ze względu na brak możliwości wydania przez organ postanowienia w sprawie, jakiego oczekiwała strona. Sąd nie znalazł także podstawy prawnej dla ukarania organu grzywną, jak wnosiła o to strona w skardze, tym bardziej, że okazała się ona bezzasadna. Skarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Dlatego też na podstawie art. 151 Ppsa Sąd skargę oddalił.