III SA/Wr 349/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Kamila Paszowska - Wojnar, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r., sprawy ze skargi ze skargi L. H., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 190000/71/4025/2021/RDZ-B6-UTR, w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r., I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 stycznia 2021 r., nr 190000/71/4025/2021/RDZ-B6; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L. H. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia (...) kwietnia 2021 r. nr (...) którą utrzymano w mocy decyzję ZUS z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...) odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ZUS powołał art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji organ – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za listopada 2020 r. przysługuje płatnikom, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzą przeważającą działalność oznaczoną według wskazanego w ustawie kodu PKD oraz przychód z tej działalności podstawkowej w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Dalej wyjaśnił m.in., że strona rozpoczęła prowadzenie działalności wskazując przeważające PKD jako 55.10.Z, której ustawa nie uwzględnia. Dopiero w dniu 2 listopada 2020 r. strona dokonała wpisu do ewidencji wskazując, że działalność w przeważającej części będzie prowadzona w zakresie PKD 56.10.A czyli restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Stad organ podtrzymał stanowisko, że nie został spełniony warunek wskazany w ustawie COVID-19. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, taj art. 7, w związku z art. 8 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, ze nie zachodzą w niniejszej sprawie warunki do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, w przypadku gdy na dzień 30 września 2020 r. jego działalność skupiała się w przeważającym stopniu na prowadzeniu działalności gastronomicznej (kod PKD 56.10A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), a w listopadzie 2020 r. przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych był niższy o niemal 80% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz poprzez błędne pojęcie zamysłu ustawodawcy i nieuznanie, że zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała m.in., że początkowo jako przeważająca prowadzonej działalności gospodarczej wpisana była w systemie PKD jako 55.10.Z (Hotele i podobne obiekty zakwaterowania). Z kolei uzupełniająca forma działalności oznaczona była kodem 56.10.A (Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Przy tym w ostatnich latach (2019 oraz 2020) przychody z szeroko pojętej działalności gastronomicznej zdecydowanie przekraczały przychody z działalności hotelarskiej. Rzeczywistą formą prowadzonej działalności gospodarczej w ostatnich dwóch latach była więc działalność gastronomiczna. W odpowiedzi na ww. skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Obecny na rozprawie pełnomocnik strony podtrzymał wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie spór dotyczy zasadności odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID według którego, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m.in. kodem 56.10.A, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. A zatem podstawowym warunkiem, który uprawnia do ubiegania się o taką preferencję jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionym w tym przepisie kodem. Ponadto w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 przewidziano, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Wedle organu, strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o ww. zwolnienie, bowiem w złożonym wniosku co prawda oświadczyła ona, że na dzień 30 września 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną preferowanym przez ustawodawcę kodem 56.10.A. Zgodnie jednak z danymi zawartymi w CEIDG przeważająca działalność prowadzona na dzień 30 września 2020 r. oznaczona została kodem PKD 55.10.Z, który nie kwalifikuje do otrzymania zwolnienia z opłacania składek. To właśnie ustalenie przyjął jako podstawę odmowy wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia. W pierwszej zatem kolejności, mając na względzie ww. argumentację organu, należy odnieść się do charakteru wpisów w rejestrach prowadzenia działalności gospodarczej (CEIDG/KRS). W sprawie znaczenie ma ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 541 ze zm., dalej ustawa o CEIDG). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13). Z takim założeniem koresponduje zresztą wprowadzona przez ustawodawcę możliwość prostowania wpisów do CEIDG. Otóż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o CEIDG Minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze postanowienia, prostuje wpis w CEIDG, jeżeli: 1) zawiera oczywiste błędy lub 2) jest niezgodny z treścią wniosku przedsiębiorcy, lub 3) jest niezgodny ze stanem faktycznym wynikającym z innych rejestrów publicznych. Z kolei w zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego z którego można wyprowadzić następujące pewne generalne tezy. Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową (por. uzasadnienia wyroków SN z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 oraz z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, zdaniem Sądu, istotne dla właściwego odczytania art. 31zo ust. 10 uCOVID. Powyższy wpis w rejestrze CEIDG, jak już powiedziano nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o zwolnienie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia kryterium (zobacz też: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., III SA/Wr 776/20) Wskazać wreszcie należy, że uCOVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1,0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. Tarcza Antykryzysowa - ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/ tarczaantykryzysowa). Prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 10 uCOVID ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD. Takie założenie artykułuje czytelna linia orzecznicza tutejszego Sądu (zob. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., III SA/Wr 985/21; z dnia 28 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 959/21 czy z dnia 28 września 2022 r., III SA/Wr 375/21). Innymi słowy, z perspektywy ustawy istotne jest bowiem realne udzielenie pomocy płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można osiągnąć rezultat odmienny od założonego w ustawie. Nieaktualne dane skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 uCOVID, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia do uzyskania zwolnienia z opłacania składek (zob. uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2021 r., III SA/Gl 687/21). W ocenie Sądu przedstawione przez organ rozumienie regulacji stanowiącej podstawę przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez stronę skarżącą okresie, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija kwestię faktycznej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Wskazać przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Nie można więc stracić z pola widzenia, że prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 10 uCOVID, która uwzględnia zarówno dyrektywy wykładni systemowej jak i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana we właściwym rejestrze. Organ ma, bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 marca 2022 r., I GSK 1321/21). Stwierdzić zatem należy, że stosownie do wskazanych przepisów, w tym art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem ZUS było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Poza tym, skoro strona skarżąca we wniosku złożyła oświadczenie o spadku przychodów, to organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, czy w istocie spełnia kryteria przewidziane w przepisie. Poza tym przyjęty przez organ sposób weryfikacji spełnienia warunków do zwolnienia nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID i wydawanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Wobec powyższego, Sąd uznał kontrolowaną decyzję za wadliwą, jako wydaną przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 uCOVID, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu i umożliwić stronie wykazanie spełnienia kryteriów uprawniających do ulgi na podstawie innych dowodów. W szczególności organ zweryfikuje twierdzenia strony skarżącej co do przeważającego charakteru prowadzonej przez nią - preferowanej przez prawodawcę – działalności oznaczonej kodem PKD 56.10 A. w latach 2019 oraz 2020. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wezwie stronę skarżącą do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona – według jej twierdzeń - od dłuższego czasu faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada ww. kodowi. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie dokumenty skarżąca powinna przedstawić w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego przez nią kodu PKD (np. kopie faktur oraz paragonów fiskalnych, a także inne dokumenty, mające potwierdzać, że wartość przychodu od sprzedaży z działalności PKD 56.10 A. stanowi przeważającą większość). Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID-19 oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wreszcie ponownie interpretując treść art. 31zo ust. 10 uCOVID organ nie straci z pola widzenia generalnego celu wprowadzonej tym przepisem ulgi czyli udzielenia pomocy przedsiębiorcom, płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz art. 31zo ust. 10 uCOVID, Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 stycznia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a. W pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.).