V SA/Wa 909/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na osiedlanie się na terytorium RP. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji. 2. Zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz O. S. 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 16.07.2007 r. O. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się motywując go polskim pochodzeniem. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, Wojewoda decyzją z [...] 11.2007 r. nr [...] orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż Cudzoziemka nie wykazała swojego związku z polskością oraz polskiego pochodzenia. Cudzoziemka wniosła odwołanie od ww. decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Tenże organ decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – osoba, której polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium RP na stałe. O ile zapis ten stanowi, że polskie pochodzenie winno być stwierdzone na podstawie ustawy, o tyle art. ten nie wyjaśnia, na jakiej podstawie osoba pochodzenia polskiego miałaby zrealizować swój zamiar zamieszkania w Polsce na stałe. Właściwe zastosowanie ma więc art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. W wyżej cytowanym art. 52 ust. 5 znalazł się termin: "osiedlić się ... na stałe". Należy przez to rozumieć, że osoba polskiego pochodzenia, pragnąca osiedlić się w Polsce, powinna wystąpić do władz administracji publicznej z wnioskiem na udzielenie jej zezwolenia na osiedlenie się lub też skorzystać z trybu przewidzianego w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. z 2004 r., Nr 53, poz. 532 z późn. zmianami). Zasady i tryb udzielania zezwoleń na osiedlanie się reguluje ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. z 2006r. ,Nr 234, poz.1694). Ustawa o cudzoziemcach nie daje szczególnych preferencji przy ubieganiu się o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcom polskiego pochodzenia, ale preferencje takie wprowadza Konstytucja, która jest aktem wyższego rzędu i ma pierwszeństwo w stosowaniu. W takich przypadkach ustawa o cudzoziemcach jest jedynie aktem pomocniczym w ustaleniu m.in. organu odpowiedzialnego za rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Ustawa ta ma charakter ogólny, reguluje tryb postępowania organów administracji publicznej oraz ich właściwość. Jedynym organem rozpatrującym w pierwszej instancji wnioski o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jest wojewoda (z wyjątkiem wynikającym wprost z ustawy o repatriacji). Z kolei jedyną ustawą, która określa, na jakich zasadach ustalane jest polskie pochodzenie,jest ww. ustawa o repatriacji. Tak więc organ prowadzący postępowanie o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcowi, posiadającemu polskie pochodzenie powinien ustalić jego polskie pochodzenie na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów, wykorzystując kryteria określone w ustawie o repatriacji. Powyższe stanowisko wyrażone jest w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.05.2003 r. SK 21/02. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji za osobę polskiego pochodzenia, w rozumieniu ustawy, uznaje się osobę deklarujacą narodowośc polską i spełniającą łącznie następujące warunki: 1. co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej; 2. wykaże ona swój związek z polskością, w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów. Za osobę polskiego pochodzenia uznaje się również osobę deklarującą narodowość polską, która posiadała w przeszłości obywatelstwo polskie lub co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków posiadało obywatelstwo polskie oraz spełniającą warunek określony w ust. 1 pkt 2. Zdaniem Organu Odwoławczego Organ I instancji zarzucił Cudzoziemce, że nie udokumentowała faktu polskiego pochiodzenia swoich przodków. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się jednak przetłumaczony akt urodzenia Strony, w którym stwierdzono polską narodowość T. S., matki Zainteresowanej. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż O. S. udokumentowała, że jej matka jest narodowości polskiej przedstawiając przetłumaczony akt urodzenia, w związku z czym należy uznać, iż Cudzoziemka spełnia jedną z przesłanek do udzielenia przedmiotowego zezwolenia . W dniu 11.10.2007 r. Cudzoziemka przesłuchana do protokołu celem ustalenia, czy wykazuje swoje związki z polskością, w szczególności przez kultywowanie polskiej mowy, tradycji i zwyczajów stwierdziła, że po polsku rozmawiało się w domu bardzo mało. Odnośnie historii Polski, Cudzoziemka zeznała, że zna tylko tytuły historycznych powieści, lecz ich nie czytała. Ze świąt państwowych Strona podała tylko Święto Niepodległości 11 listopada. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż Zainteresowana nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek pozwalających na stwierdzenie polskiego pochodzenia, gdyż nie wykazała ona swojego związku z polskością, w szczególności przez kultywowanie polskiej mowy, tradycji i zwyczajów, a także nie wykazała dostatecznej wiedzy o Polsce. Mając na uwadze powyższe Organ Odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do udzielenia zezwolenia na osiedlenie się w trybie art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Jak wynika jednoznacznie z akt sprawy, O. S. nie wykazała, że spełnia przesłanki do udzielenia zezwolenia na osiedlenie się zawarte w art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy, ani się na nie nie powoływała. W skardze – postulującej zmianę zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Polski – skarżąca podniosła, że kiedy przyjechała do naszego kraju podjęła naukę w Studium Języka Polskiego w U. L. Wskazała, że już z domu rodzinnego wyniosła poczucie przynależności do Narodu Polskiego (uczestniczyła w zajęciach języka polskiego i kultury polskiej w A.). Nadto wstąpiła do organizacji polonijnej aby poznać kulturę i historię Polski. Wskazała też, że znajomość literatury polskiej jest ograniczona, albowiem dostęp do książek w R. był ograniczony. W dalszej części skargi wskazano, że obchodzenie Świąt Wielkanocnych i Bożego Narodzenia według różnych obrządków uwarunkowane było tym, iż skarżąca wychowywała się w małżeństwie mieszanym. Na koniec wskazała: "Starania poczynione przeze mnie w pielegnowaniu tradycji, historii i języka polskiego świadzą niezbicie o tym, iż jestem związana z Polską i chciałabym przebywać w Polsce i poznawać dalej jej kulturę i tradycję. Nie bez znaczenia jest również fakt ,iż wybrałam Polskę jako kraj, w którym podjęłam studia". W odpowiedzi na skargę – żądajac jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że - po pierwsze - zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zas z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). Po drugie – analizując treść uzasadnienia Organu Odwoławczego – trzeba zwrócić uwagę, iż w sprawie dopuszczono się obrazy treści art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. nie dostrzegając treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy a świadczących o kultywowaniu przez skarżacą polskości. Z zaświadczenia K. – N. O. S. "P." wynika, iż brała ona udział w latach 1999-2001 w zajęciach szkoły języka i kultury polskiej w A. W tymże mieście przystąpiła do I – szej Komunii Świętej, zaś fakty te wskazują, iż skarżąca wykazała swój związek z polskością w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy i kultury (art. 5 powołanej ustawy o repatriacji). Zdaniem Sądu kultywowanie polskości to nie tylko działania dziadków i rodziców. To także postawa dzieci, które – dostrzegając polskie korzenie – chcą do nich sięgnąć – tak jak skarżąca podejmują naukę języka polskiego w R., a także studia w naszym kraju. Czy trzeba większego zangażowania aby spełnić tę przesłankę, której - zdaniem Organów – skarżąca nie spełnia? To, że w domu skarżącej nie rozmawiano po polsku nie może jej obciążać, zwłaszcza iż wychowywana była w małżeństwie mieszanym. To, że w tego typu związkach obchodzi się Święta Bożego Narodzenia 24-25 grudnia i 6-7 stycznia jest również dzisiaj w Polsce praktyką i nie jest istotne menu jakie się wtedy serwuje. Po trzecie, przesłuchanie strony wydaje się pobieżne. O polskości, zwłaszcza jej kultywowaniu, powinna świadczyć znajomość istotnych kwestii, a mianowicie języka, słów hymnu, godła itp. kwestii. Nie można zadowalać się ogólnikami typu "Z grubsza znam historię Polski", "Znam tytuły polskich historycznych lektur". Znajomość tych kwestii można ustalić w trakcie bardziej szczegółowego przesłuchania; zdaniem Sądu nie jest ono aż tak konieczne biorąc pod uwagę okoliczności o których była wyżej mowa. Wszystkie te uchybienia pozwalają uznać iż mogły mieć one wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. V. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt b i c i art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji uznając między innymi, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Sąd ma obowiązek uchylenia aktu administracyjnego gdy stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego).