I OZ 796/10

TEZY W przepisie art.35 § 2 zdanie ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej , moze być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art.175 i art. 194 § 4 ww. ustawy. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, , , po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/09 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/09, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Sędzia Przewodniczący Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez M. N. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zarządzeniem z dnia 15 lipca 2010 r. Sędzia Przewodniczący wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia braków formalnych odpowiedzi na skargę przez podpisanie jej, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie w dniu 10 sierpnia 2010 r. wpłynęło pismo, w którym organ ustosunkował się do wezwania Sądu. W ocenie Sędziego Przewodniczącego, nie można uznać za skuteczne wyznaczenie w tym postępowaniu zastępcy procesowego na podstawie art. 268a K.p.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę prawną do udzielenia przez organ administracji publicznej pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu tego organu i może być wykorzystany wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego, a nie w ramach postępowania sądowego. W świetle zaś art. 32 P.p.s.a., stroną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jeżeli jednak ustawodawca uznał, że stroną postępowania sądowego jest odpowiedni organ, to podejmowane przez niego czynności procesowe co do zasady następują przez aktualnego piastuna organu. Przy czym strona może podejmować czynności przez umocowanego pełnomocnika, jeżeli spełni warunki określone w art. 35 § 1 i nast. P.p.s.a. Pełnomocnikiem strony może być jej pracownik, a więc osoba pozostająca ze stroną w stosunku pracy. Warunek ten, co do zasady, wyklucza możliwość udzielenia przez organ pełnomocnictwa pracownikowi urzędu obsługującego organ. Pracownik urzędu nie jest bowiem pracownikiem strony – organu. Trafność tego stanowiska Przewodniczący upatruje również w treści art. 35 § 2 P.p.s.a., który wymienia strony postępowania mogące być reprezentowane przez pracownika, przy czym pomija w swej regulacji organ. Nie jest zatem skuteczne udzielenie pełnomocnictwa procesowego pracownikowi urzędu obsługującego organ lub upoważnienia na podstawie art. 268a K.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego. W przypadku organu, którym jest minister kierujący określonym działem administracji rządowej, czynności w postępowaniu sądowym może podjąć skutecznie wyłącznie aktualny piastun tego organu lub ustanowiony pełnomocnik (adwokat, radca prawny). Biorąc powyższe okoliczności po uwagę, w ocenie Sędziego Przewodniczącego, czynności w postępowaniu sądowym może skutecznie podjąć aktualny piastun tego organu – J. M., który jednak nie podpisał odpowiedzi na skargę. Na powyższe zarządzenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji J. M., działając na podstawie art. 49 § 2 i art. 194 w związku z art. 198 P.p.s.a, wniósł zażalenie. Organ zaskarżył powyższe zarządzenie w całości i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia organ podkreślił, że w administracji publicznej przyjęto zasadę dekoncentracji wewnętrznej zadań, z czego wynika szerokie stosowanie instytucji upoważnień do działania w imieniu organu administracyjnego (m. in. na podstawie art. 268a K.p.a.). Stosowne przepisy znajdują się również w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. MSWiA Nr 8, poz. 33), który w § 2 ust. 3 pkt 3 wśród zadań dyrektorów komórek organizacyjnych MSWiA wymienia działanie w ramach indywidualnych upoważnień udzielonych przez Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa. Ponadto organ wskazał, że w dotychczasowej praktyce sądów administracyjnych nie negowano podpisywanych z upoważnienia organu zarówno decyzji, jak i odpowiedzi na skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skargę M. D., wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z upoważnienia udzielonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższy przepis jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów, zarządzeniem z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (M.P. Nr 25, poz. 247) nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 2 statutu wynika, że Departament Administracji Publicznej wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 2 ust. 3 pkt 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 33 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2008 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr 8, poz. 33) w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - wynika, że do zadań dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa należy podejmowanie decyzji lub innych rozstrzygnięć w imieniu Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa w ramach udzielonych upoważnień oraz działanie w ramach indywidualnych upoważnień udzielonych przez Ministra albo Dyrektora Generalnego Ministerstwa. W § 11 powołanego regulaminu wskazano zakres działania Departamentu Administracji Publicznej, do którego należy między innymi prowadzenie spraw związanych z nadzorem nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności, w tym dokonywaniem okresowej oceny pracy wojewody oraz prowadzenie spraw związanych z komunalizacją. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. upoważnił M. . – Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej do załatwiania w imieniu organu między innymi spraw powierzonych Departamentowi Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 K.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. Przy czym zasada dokonywania swobodnego wyboru w sposobie reprezentacji doznaje pewnego ograniczenia przy sporządzaniu środków odwoławczych takich jak skarga kasacyjna i zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjne, które powinny być sporządzone przez wskazane w ustawie podmioty (art. 175, art. 194 § 4 P.p.s.a.). W konkluzji przyjąć zatem należy, że w przepisie art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Sędziego Przewodniczącego, wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. Takie stanowisko zostało wyrażone również w postanowieniach Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OZ 722/10 i z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OZ 771/10 (niepubl.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.