IV SAB/Wr 229/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. w przedmiocie ustalenia prawa do wypłaty różnicy otrzymanego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w J. do rozpoznania wniosku K. J. z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 września 2019 r. K. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. w sprawie "wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji". Wobec powyższego wniósł o: - uznanie działania Komendanta Powiatowego w J. za rażąco przewlekłe, i zobowiązanie Komendanta do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek z dnia 10 lipca 2019 r. w terminie jednego miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 10 lipca 2019 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. (dalej: Komendant) w sprawie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z uwagi na brak jakiejkolwiek informacji o sposobie załatwienia, bądź nie, złożonego wniosku dnia 14 sierpnia 2019 r. wystosował zażalenie do Wojewódzkiego Komendanta Policji we W. jako jednostki nadrzędnej, z prośbą o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu 17 września 2019 r. skarżący otrzymał pismo z Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. podpisane z upoważnienia Komendanta przez Naczelnika Głównego Księgowego, z którego wynika, że przedmiotowe wyrównanie nie zostanie wypłacone ponieważ nie ma podstawy prawnej. Skarżący podniósł, że w zażaleniu wnioskował o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie a także potwierdzenia faktu bezczynności Komendanta KPP w J. W otrzymanym piśmie nie ma o tym żadnej wzmianki. Skarżący podkreślił, że we wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. wyraźnie zaznaczył, że "Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynika wprost z ustawy o Policji a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jej wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej i takiego rozstrzygnięcia oczekuje". Skarżący oczekiwał albo przelewu należności albo decyzji odmownej od której mógłby odwołać się. Nie wydanie przez Komendanta decyzji w temacie, jest typowym trwaniem w bezczynności a ponadto nie wydanie decyzji nie pozwala skutecznie odwołać się do Sądu. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w J. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w dniu 10 lipca 2019 r. skarżący złożył ponowny wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniosek ten został przekazany do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. w dniu 10 sierpnia 2019 r. a zainteresowany otrzymał odpowiedź pismem z dnia 10 września 2019 r. Komendant wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji na dzień wniesienia skargi przez skarżącego w porządku prawnym przepisu prawnego ustalającego sposób wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podkreślono, że Komendant działa wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym niemożliwe jest dokonanie czynności materialno-technicznej wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych brak jest podstaw do (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed wejściem w życie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. Komendant zaznaczył, że organ Policji nie może sam stanowić prawa ale może je jedynie wykonać. Komendant zauważył, że przed wniesieniem skargi skarżący nie złożył ponaglenia, w trybie art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. złożył zażalenie, które jest w istocie ponagleniem – do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z rozpatrzeniem jego wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 10 lipca 2019 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, przekazał pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek jako kolejny w tej sprawie, dokument do uzupełnienia prowadzonej sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że pismem z dnia 10 września 2019 r. [...]; [...] Komendant Wojewódzki Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi na wspomniany wniosek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno – techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. skarżący podniósł, że realizacja prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialno-technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu natomiast odmowa wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej i takiego też rozstrzygnięcia oczekuje. W kontrolowanej sprawie Komendant nie wydał decyzji administracyjnej, co bez wątpienia wskazuje na bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 10 lipca 2019 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy postawa organ nie wynikała ze złej woli a jedynie z mylnej interpretacji przepisów, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności Komendantowi Powiatowemu Policji w J. rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku).