II GSK 2647/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2010/16 w sprawie ze skargi A SA w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. S.A. z siedzibą w U. kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] czerwca 2015 r. w P., na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] i droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Pojazdem członowym kierował M. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem wędliny w pojemnikach na paletach (ładunek podzielny) w imieniu A. Sp. z o.o. na trasie U. – K. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W wyniku dokonanych pomiarów organ stwierdził następujące naruszenie dopuszczalnych norm: - nacisk pojedynczej osi napędowej 15,3 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 5,3 t, (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 53 %), - pomierzona rzeczywista masa całkowita pojazdu 22,7 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 26,11 %), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2016 r. orzekł o nałożeniu na A. Spółkę z o.o. z siedzibą w U. kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a), art. 64 ust. 1, 2, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: u.d.p.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 305 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-13, nie może przekraczać w przypadku dwuosiowego pojazdu samochodowego - 18 ton. Odwołując się do Ip. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. organ stwierdził, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 31 stycznia 2011 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856067 i 856069. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Siedlcach z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2017 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Według GITD, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewystarczające ustalenie parametrów wagowych kontrolowanego pojazdu, będące wynikiem zastosowania do pomiarów wag SAW 10C/II niezgodnie z wymogami producenta jak i z naruszeniem dokumentów stanowiących o dopuszczeniu metrologicznym tych urządzeń. Strona skarżąca podnosiła, że pomiaru pojazdu członowego dokonano za pomocą pary wag SAW 10C/II, które nie zostały ze sobą połączone, organ wyjaśnił, że zgodnie z pkt 5.2 świadectwa homologacji UE nr D98-09-08, istnieje możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu, w celu stworzenia wagi do pomiaru osi. Waga do pomiaru obciążenia koła, podłączona przy pomocy kolorowego przewodu, automatycznie wyświetli wartość obciążenia osi poprzedzoną literą "A". Odpierając ten zarzut organ powołał się na treść sprawozdania z pracy pt. Sprawdzanie błędów pomiaru nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych z dnia 17 listopada 2015 r. Oraz pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 1 czerwca 2016 r. nr BMP.070.4.2016.JS.2n/k21220, dotyczące wyznaczania masy całkowitej pojazdu za pomocą przenośnych wag nieautomatycznych, poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi. Ponadto wskazał, że w pkt 2.4 instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wyraźnie wskazano, że wagi te mogą być eksploatowane w konfiguracji samych tylko dwóch wag (jednej pary) przy pomiarach obciążenia osi. Przy tego rodzaju pomiarze, w żadnym razie nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu. Skargę na tę decyzję A. S.A. z siedzibą w U. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., obecnie t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie wszczęto wobec A. Sp. z o.o. z siedzibą w U., na której rzecz - w chwili kontroli drogowej tj. [...] czerwca 2015 r. - wykonywany był bez zezwolenia przewóz drogowy rzeczy. Decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. została skierowana (prawidłowo) do A. Sp. z o.o. z siedzibą w U. W toku postępowania odwoławczego spółka ta została przekształcona w spółkę akcyjną, o czym strona zawiadomiła GITD pismem z 24 kwietnia 2016 r. Do ww. pisma dołączono również informację z Krajowego Rejestru Sądowego - stan na dzień 9 marca 2016 r. W ocenie Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego prawidłowo została skierowana do A. S.A., jako spółki przejmującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pogląd organu, iż nie ma obowiązku łączenia dwóch wag, a jedynie istnieje taka możliwość, co wynika z zapisu zawartego w pkt 5.2 świadectwa homologacji UE nr D98-09-08 (v. k. 11 zaskarżonej decyzji) nie pozwala wskazać, jakie jest jednoznaczne stanowisko organu a mianowicie: czy użyte podczas kontroli wagi opisane w protokole kontroli były połączone czy też nie były połączone w czasie mierzenia nacisków osi. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli oraz zdjęć powyższa okoliczność nie wynika. Ta zaś kwestia ma fundamentalne znaczenie dla oceny, czy pomiar obciążenia osi został przeprowadzony prawidłowo, a strona zarzuca, że wagi nie były połączone. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy formułując pogląd o braku konieczności połączenia wag pominął pkt 2.6 instrukcji obsługi ww. wagi znajdującej się w aktach sprawy, który brzmi: przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy przewodu łączącego (v. k. 46 akt adm.). Sąd I instancji zauważył, że ten zapis koreluje z zapisem pkt 5.2. świadectwa homologacji (k. 23 akt adm.), gdzie jest mowa, że istnieje możliwość połączenia dwóch wag (...) w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Waga do pomiaru obciążenia koła podłączona za pomocą kolorowego przewodu automatycznie wyświetli wartość obciążenia osi poprzedzoną literą A, podziałka wagi musi się jednocześnie podwoić. Automatycznie z 50 kg do 100 kg, ponieważ tylko w takim przypadku nie będzie wymagany proces homologacji do pomiaru obciążenia osi. Zdaniem Sądu I instancji, przytoczony zapis "istnieje możliwość" nie może być odczytywany w oderwaniu od pozostałej części przywołanego fragmentu, a tak zdaje się odczytywać organ, twierdząc, że zwrot: "istnieje możliwość połączenia wag" oznacza jedynie możliwość połączenia wag a nie wymóg ich połączenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył jednak, że waga SAW 10C/II jest wagą do pomiaru obciążenia koła (v. instrukcja), ale jednocześnie w instrukcji dopuszcza się dokonanie pomiaru obciążenia osi (mowa tu o konieczności połączenia wag). Z kolei ze świadectwa homologacji wynika, że wówczas, gdy chcemy dokonać pomiaru obciążenia osi trzeba stworzyć wagę do pomiaru obciążenia osi, a więc - w myśl punktu 5.2 w tym celu należy połączyć dwie wagi przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu. Z kolei ostatnio omówiony zapis, zdaniem Sądu I instancji, nie pozostaje w sprzeczności z treścią pisma Prezesa GUM z 1 czerwca 2016 r., na które powołuje się GITD, gdyż w tym piśmie odniesiono się do zagadnienia dotyczącego wyznaczania masy całkowitej pojazdu, poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi, czyli kwestii, która na gruncie tej sprawy - zdaniem organu - nie ma znaczenia, a wynika to z motywów podanych na str. 5 decyzji. Organ odwoławczy stwierdził tam bowiem: co istotne wartość nacisku na oś pojedynczą była na tyle wysoka, że determinowała wymierzenie najsurowszej kary, niezależnie od stwierdzenia lub nie innych naruszeń - a w tej sprawie należy zauważyć, że stwierdzono również przekroczenie DMC. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał też, że kolejną wymagającą wyjaśnienia kwestią, jest wyjaśnienie rozbieżności z protokołem kontroli w zakresie stwierdzonego przekroczenia 5,3 (t) nacisku na oś. W protokole widnieje zapis, że przekroczenie dotyczy osi pojedynczej nienapędowej a w decyzji zarówno I organu instancji (k. 134 akt adm.), jak i zaskarżonej (str. 5 decyzji GITD) wskazano, że przekroczenie dotyczy nacisku na oś pojedynczą napędową. Sąd I instancji podniósł, że w ww. decyzjach a także w innych dokumentach znajdujących się w nadesłanych aktach nie sposób dopatrzeć się jakiegokolwiek wyjaśnienia w powyższym zakresie. W szczególności zaś czy jest możliwe nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie nacisku na oś nienapędową. W tym stanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia w sposób dostateczny motywów podjętego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § k.p.a: przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem nie wykazał, czy wagi SAW 10 C/II użyte do pomiarów nacisku osi zostały ze sobą połączone przewodem, podczas gdy producent wag Saw 10 C/II dopuszcza możliwość dokonywania pomiaru osi na dwa sposoby - za pomocą połączonych wag, gdzie wynik pomiaru odczytywany jest z wyświetlacza jednej z wag, lub za pomocą wag niepołączonych, co z kolei wymaga zsumowania wyników nacisków kół wyświetlonych przez obie wagi, wobec czego kwestia ustalenia czy wagi w trakcie pomiaru były ze sobą połączone nie miała najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przy zastosowaniu któregokolwiek sposobu pomiaru nacisków osi przewidzianego przez producenta ( za pomocą połączonych lub niepołączonych wag) uzyskuje się wiarygodne wyniki, mogące stanowić podstawę do nałożenia kary; poprzez błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. Świadectwa Homologacji jak i Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II, a w konsekwencji przyjęcie, że do pomiaru nacisku osi niezbędne jest połączenie dwóch wag SAW 10 C/II odpowiednim przewodem, podczas gdy z dokumentów tych wynika, że pomiar nacisku osi jest dopuszczalny przy użyciu dwóch wag bez konieczności ich połączenia przewodem, natomiast zarówno Świadectwo Homologacji, jaki i Instrukcja Obsługi wag typu SAW 10C/II, przewidują tylko możliwość - a nie obowiązek - połączenia wag w pomost wagowy celem ułatwienia pracy ich użytkownikom przy pomiarze nacisku osi pojazdu, albowiem przy połączeniu wag przewodem nie jest już konieczne odczytywanie wyników ważenia z każdej z wag z osobna i ich sumowanie, a wystarczy tylko odczyt wyniku na wyświetlaczu dowolnej wagi, który to wynik jest już automatycznie zsumowany, natomiast ich połączenie nie jest obligatoryjne do uzyskania wyników nacisku ważonej osi, co wymaga tylko od kontrolujących dokonania odczytu wskazań obydwu wag użytych do pomiaru; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z zeznań A. R. i w konsekwencji przyjęcie, że organ nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy treścią protokołu kontroli oraz decyzji organów I i II instancji w zakresie rodzaju osi, w odniesieniu do której stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 5,3 tony, podczas gdy z ww. zeznań wynikało, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś o 5,3 tony dotyczyło osi napędowej, wobec czego organy prawidłowo w decyzjach wskazywały, że do przekroczenia doszło na osi napędowej, zatem uwagi Sądu I instancji w kwestii nie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią protokołu kontroli a decyzjami organów były nieuzasadnione, podobnie jak nieuzasadniony był zarzut niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, czy istnieje możliwość nakładania kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś nienapędową, skoro kwestia nie miała w sprawie żadnego znaczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. A. S.A. nie skorzystały z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stosownie do zasady wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie narusza on przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., które został wskazane w obu zarzutach kasacyjnych. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że Sąd I instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. I OSK 3758/18, z 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 1902/1; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu administracji regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji organ, nakładając na skarżącą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. VII, naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miało stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pogląd organu, iż nie ma obowiązku łączenia dwóch wag, a jedynie istnieje taka możliwość, co wynika z zapisu zawartego w pkt 5.2 świadectwa homologacji UE nr D98-09-08 nie pozwala wskazać, jakie jest jednoznaczne stanowisko organu a mianowicie: czy użyte podczas kontroli wagi opisane w protokole kontroli były połączone czy też nie były połączone w czasie mierzenia nacisków osi. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli oraz zdjęć powyższa okoliczność nie wynika. Ta zaś kwestia ma fundamentalne znaczenie dla oceny, czy pomiar obciążenia osi został przeprowadzony prawidłowo. Powyższa ocena Sądu I instancji, rozważona w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych, nie budzi zastrzeżeń natury prawnej. Przypomnieć należy, że korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną (art.140aa ust. 1 p.r.d.). Wysokość kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3) p.r.d. wynosi: a)500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b)2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c)15 000 zł - w pozostałych przypadkach; Zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob. H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, w: System prawa administracyjnego, Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował legalność zaskarżonej decyzji z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania skarżącego kasacyjnie organu, że zastosowanie uproszczonej niejako w stosunku do preferowanej w Instrukcji Obsługi tego typu wag metody ważenia dwiema wagami niepołączonymi kablem i odczytanie wyniku przez sumowanie wskazań obu wag było dopuszczalne, a ważenie za pomocą wag połączonych ułatwiało jedynie tę czynność poprzez automatyczne sumowanie. Z załączonej do akt sprawy Instrukcji Obsługi SAW/Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W uwagach zamieszczonych pod punktem 2.4 instrukcji wskazano, że aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym zawieszenia kół zaleca się jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag. Wskazano też, że jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek można zrezygnować jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Z kolei w punkcie 2.6. instrukcji wskazano, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Konsekwentnie do przewidzianego przez producenta sposobu ważenia wagami SAW 10C/II w pkt 3.2 Instrukcji przyjęto gotowość wagi do eksploatacji przez pojawienie się na ekranie odczytu litery A, co z kolei oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że w przypadku, gdy ważenie dokonuje się przy użyciu 2 wag, mogą pozostawać one niepołączone. Brak jest za to danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia w sposób wskazany w Instrukcji, co zresztą zaprzeczałoby systemowi ważenia wagami skonfigurowanymi. Na podstawowe w tej mierze wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już wielokrotnie (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1891/15, z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2345/16, z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 4288/16, z 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 842/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu organu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny, co znajduje potwierdzenie we wskazywanej instrukcji obsługi wag użytych w tej sprawie oraz cytowanym wyżej aktualnym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, jak również w wyroku z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3319/16 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem z ustaleń organu nie wynika czy ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II połączonych przewodem, to ustalony wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny bowiem niepewny wynik ważenia osi przekłada się też na wynik dotyczący masy całkowitej kontrolowanego pojazdu uzyskany przez zsumowanie wyników ważenia osi. Stwierdzić zatem należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyte do pomiarów w trakcie kontroli wagi typu SAW 10C/II zostały użyte w sposób zgodny z instrukcją, zatem nie dochowały precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego. Brak ustalenia czy w procedurze ważenia zastosowano dwie połączone wagi, zasadnie został zakwestionowany przez Sąd I instancji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza przywołane wyżej stanowisko, zgodnie z którym tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 795/16; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3492/15; z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1266/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie zarzucił organowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że czynienie ustaleń faktycznych w sprawie jest rzeczą organu, a nie Sądu, który jedynie ocenia ich prawidłowość w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też podkreślał, że skarga kasacyjna nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 230/17, z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1112/12; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że przeciążenie dotyczyło osi napędowej. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnym znajdują się dwa rozbieżne dowody w postaci zapisu w protokole kontroli (dotyczącego osi nienapędowej) i protokołu przesłuchania świadka A. R. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiał dowodowy, na podstawie którego ustalono stan faktyczny wymienia protokół kontroli z [...] czerwca 2015 r., nie powołuje natomiast zeznań A. R. (str. 5 zaskarżonej decyzji). Następnie stwierdza, że materiał ten w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. W tej sytuacji, wobec braku w uzasadnieniu decyzji wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że przeciążenie dotyczyło osi napędowej, oraz wobec istnienia odmiennego zapisu w protokole kontroli, Sąd I instancji nie mógł samodzielnie czynić ustaleń w tym zakresie, ani stwierdzać, że zapisy protokołu kontroli były wynikiem oczywistej omyłki. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie przez organ wskazanych przepisów postepowania. Natomiast przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji i konwalidować trafnie dostrzeżonych przez Sąd I instancji nieprawidłowości. Oczywistym jest przy tym, że w przypadku ustalenia, że wiarygodnie stwierdzone naruszenie dotyczyło osi napędowej niecelowe będzie wyjaśnianie przez organ kwestii czy możliwe jest nałożenie kary za przekroczenie nacisku na oś nienapędową. Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy jednym ze stwierdzonych naruszeń było przekroczenie przez kontrolowany pojazd dopuszczalnego nacisku na pojedyńczą oś na drodze, która została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić również nową sytuację procesową związaną z wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.