I OSK 276/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 556/09 w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od cen nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 556/09, oddalił skargę W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. Rada Miejska w Ż., działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 oraz art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty na rzecz B. W. w wysokości 90% od ceny lokalu mieszkalnego położonego w Ż. przy ul. [...] wraz z przynależnościami w przypadku jednorazowej zapłaty ceny za lokal oraz od pierwszej opłaty za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Skargę na powyższą uchwałę wniosła, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, W. W.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie nieważności umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie skarżącej powyższa uchwała została wydana na rzecz osoby nieuprawnionej, nie będącej najemcą przedmiotowego lokalu. Ponadto wskazała, że naruszone zostało przysługujące jej "prawo posiadania wynikające z faktycznego władztwa nad sporną nieruchomością". Dla wykazania naruszenia interesu prawnego skarżąca podała, że w marcu 2005 r. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu zajmowanego bezumownie spornego lokalu, uzasadniając to faktem ponoszenia kosztów czynszu i opłat eksploatacyjnych związanych z lokalem - jej wniosek nie został jednak uwzględniony. W dniu [...] lutego 2009 r. Rada Miejska w Z. podjęła natomiast zaskarżoną uchwałę, zaś [...] lutego 2009 r. Gmina Ż. zawarła z B. W. umowę sprzedaży przedmiotowego lokalu, skutkiem której własność nieruchomości przeszła na B. W. Skarżąca zarzuciła, że jej matka B. W. nie była aktualnym najemcą spornego lokalu, ponadto wypowiedziana umowa najmu z dnia 17 października 1994 r. została zawarta na czas oznaczony. Na skutek dokonanego wypowiedzenia umowa najmu wygasła w dniu 30 września 1995 r. Powyższe okoliczności wskazują, że B. W. nie spełniała przesłanek pierwszeństwa nabycia lokalu, wynikających z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca swoje prawo do lokalu wywiodła z art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi, iż osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. W konsekwencji rozwiązania umowy najmu łączącej właściciela nieruchomości z B. W. powstało tzw. bezumowne korzystanie z rzeczy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ż. wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie W. W. w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] lutego 2009 r. Do odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady załączył m.in. pismo Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. w Ż. z dnia [...] maja 2005 r., z którego wynika, iż "wypowiedzenie straciło moc prawną" i B. W. w dalszym ciągu była najemcą spornego lokalu mieszkalnego. Z pisma tego wynika również, iż między właścicielem lokalu a B. W. została zawarta ugoda sądowa, w której ustalono sposób spłaty zaległości w czynszu i opłatach. Pismem z dnia 18 września 2009 r. skarżąca uzupełniła skargę podając, iż zaskarżona uchwała naruszyła art. 156 kodeksu cywilnego poprzez udzielenie bonifikaty na podstawie zaskarżonej uchwały matce skarżącej, jako osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego, a nie skarżącej. Wskazała również na naruszenie art. 76 Konstytucji RP, zwracając uwagę na fakt, że jest osobą niepełnosprawną, z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i II grupą inwalidztwa, całkowicie niezdolną do wykonywania pracy, poprzez niezapewnienie należytej ochrony wyrażającej się w nieprzydzieleniu jej lokalu komunalnego. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę w części dotyczącej żądania unieważnienia umowy sprzedaży ww. lokalu mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając w pozostałej części skargę W. W., oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponieważ jednak skarga złożona na takiej podstawie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy więc wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, Sąd zaś w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej. W tej kwestii Sąd podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia skargi oraz pisma uzupełniającego z dnia 18 września 2009 r., skonkretyzowany w tych pismach interes prawny i jego naruszenie istnieje wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącej i wyrażanego przez nią poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą, nie znajduje natomiast pokrycia w obiektywnym naruszeniu indywidualnego interesu opartego na konkretnej normie prawnej. Skarżącej nie przysługuje bowiem do spornego lokalu ani tytuł prawny rzeczowy, ani też obligacyjny, którego ochronę zapewniałyby jej powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Przede wszystkim z przedstawionych akt sprawy wynika, iż bezsporny pozostaje fakt, że matka skarżącej od 1994 r. była najemcą spornego lokalu mieszkalnego. Z pisma Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" S.A. w Ż., które zarządza miejscowym gminnym zasobem nieruchomości, wynika, że wprawdzie dnia 8 sierpnia 1995 r. przedsiębiorstwo to skierowało do B. W. pismo o wypowiedzeniu umowy najmu z uwagi na zaległości w czynszu i opłatach, jednak jak wynika z późniejszego pisma tego przedsiębiorstwa z dnia 12 maja 2005 r., "wypowiedzenie straciło moc prawną" i B. W. w dalszym ciągu była najemcą spornego lokalu mieszkalnego. Z pisma tego wynika również, iż między właścicielem lokalu a B. W. została zawarta ugoda sądowa, w której ustalono sposób spłaty zaległości w czynszu i opłatach. Mając zatem na uwadze, że poprzedni właściciel lokalu - Gmina Ż. stoi na stanowisku, że umowa najmu nie wygasła, co można również wnioskować z faktu zawarcia w dniu 17 lutego 2009 r. umowy przeniesienia własności lokalu, stanowisko to podzielała B. W., to – jak uznał Sąd - nie ma on kompetencji do badania kwestii istnienia bądź nieistnienia stosunku cywilnoprawnego, jakim jest umowa najmu lokalu. Brak jest zatem podstaw do podważenia twierdzenia Rady Miejskiej w Ż., iż B. W. była najemcą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Ż.. Z tego względu w odniesieniu do skarżącej nie znajdzie zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto, jak zauważył Sąd, matka skarżącej B. W. w dniu 9 czerwca 2008 r. wystąpiła do Burmistrza Ż. z wnioskiem o zastosowanie wskazanych bonifikat od ceny lokalu przy ul. [...] w Ż. w związku z zamiarem jego wykupu jako najemca. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż niezależnie od posiadanego uprawnienia B. W. zamieszkiwała w tym lokalu od 1994 r. Natomiast, wymaga podkreślenia, że skarżąca nie posiada samodzielnego tytułu prawnego do spornego lokalu, swoje prawo do zamieszkiwania w nim wywodzi jako prawo pochodne prawa przysługującego jej matce z tytułu umowy najmu. Skarżąca nie wykazała też, aby łączył ją z Miastem Ż. stosunek najmu spornego lokalu. Wskazywana przez nią okoliczność, iż od 1997 r. wyłącznie ona ponosi koszty związane z eksploatacją spornego lokalu, w którym zamieszkuje wraz z matką nie dawała samoistnego umocowania do występowania wobec gminy ze skutecznym prawnie roszczeniem o zawarcie umowy najmu, czy też nabycie tego lokalu. Natomiast rozliczenia związane z kosztami czynszu i opłat eksploatacyjnych są wewnętrzną sprawą między W. W. i B. W., której nie obejmuje zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nadto, jak podkreślono, to nie sąd administracyjny lecz sąd powszechny jest właściwy do ustalania lub stwierdzania wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, skoro skarżącej nie przysługuje w świetle prawa cywilnego żaden tytuł prawny do lokalu, jest ona jedynie posiadaczem zależnym lokalu (włada nim bowiem najemca) bądź dzierżycielem. Przepisy zaś Kodeksu cywilnego obejmują ochroną posiadanie jedynie w zakresie jego ewentualnego naruszenia, a więc w zakresie istniejącego stanu faktycznego. Posiadaczowi przysługuje jedynie roszczenie o przywrócenie ewentualnie naruszonego posiadania, co wynika z art. 344 § 1 k.c. Tym samym brak tu jakiegokolwiek uprawnienia o charakterze materialnym, mogącego stanowić podstawę interesu prawnego, którego naruszenie pozwalałoby wystąpić ze skargą na uchwałę rady gminy. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż jej interes prawny wynika z art. 156 k.c. oraz art. 76 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że norma wynikająca z art. 156 k.c. ma zupełnie różny zakres zastosowania od stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. Powyższy przepis wprowadza wymóg kauzalności czynności rozporządzającej, jaką jest umowa przeniesienia własności i w rozpatrywanej sprawie administracyjnej nie znajduje zastosowania. Przedmiot skargi stanowi bowiem nie umowa sprzedaży lecz czynność wstępna czyli wyrażenie przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty od przyszłej ceny lokalu mieszkalnego. Z kolei zaś przepis art. 76 Konstytucji RP, jak zauważył Sąd, ma charakter blankietowy, bowiem przy ustalaniu zakresu ochrony poszczególnych kategorii adresatów odsyła do ustaw szczególnych, ponadto skarżąca nie jest najemcą lokalu, nie wstąpiła bowiem w stosunek najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Ż.. Skoro zaś art. 76 Konstytucji odsyła do ustaw szczególnych, to źródła ewentualnego interesu prawnego skarżącej należałoby poszukiwać właśnie w ustawach szczególnych. W niniejszej sprawie w grę wchodzi ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pierwsza z tych ustaw nie zawiera żadnego przepisu, z którego można byłoby wyinterpretować przysługujące skarżącej uprawnienie o charakterze materialnym w odniesieniu do spornego lokalu, czy też roszczenie o przeniesienie na nią własności lokalu. Także inne przepisy prawa materialnego (w szczególności art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie przyznają skarżącej pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Nadto w myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Z przytoczonych przepisów wynika, że pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego przysługuje jego najemcy, o ile umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony. Jak wcześniej wspomniano, skarżąca nie jest najemcą spornego lokalu, żaden z omawianych przepisów nie stanowi zatem źródła jej interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony podjęciem zaskarżonej uchwały. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie W. W., który mógłby zostać naruszony podjęciem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ż. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., było oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., bez możliwości dalszego badania zasadności zarzutów wobec zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. W., reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu braku interesu prawnego skarżącej do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniami. Wobec powyższego wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezsporne w sprawie jest, że zarówno Burmistrzowi jak i Radzie Miejskiej w Ż. znany był konflikt między skarżącą a jej matką oraz fakt niewywiązywania się przez matkę z płacenia czynszu i fakt wypowiedzenia umowy najmu przez byłego pracodawcę matki. Mimo powyższych okoliczności Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę udzielając matce skarżącej bonifikaty w wysokości 90% wartości lokalu umożliwiając jej tym samym wykup tego lokalu, co nastąpiło w dniu 17 lutego 2009 r., a następnie jego darowiznę na rzecz brata skarżącej (18.08.2009 r.). Zestawienie obu tych dat świadczy o tym, że zamiarem wykupu spornego lokalu nie było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych matki, lecz przeniesienie własności na rzecz jej syna. Konsekwencją tych zdarzeń jest odmowa obdarowanego dalszego zamieszkiwania w tym lokalu przez skarżącą, żądanie jego opuszczenia, zaś do tego czasu płacenia odszkodowania w wysokości 400 zł miesięcznie oraz ponoszenia wszelkich opłat związanych z tym lokalem. W tych okolicznościach nie można przyjąć braku interesu prawnego po stronie skarżącej w uchyleniu uchwały Rady Miejskiej w Ż. skutkującej groźbą eksmisji skarżącej, a tym samym utratą prawa zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu, co stanowi naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze, z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji (por. Hanna Knysiak - Molczyk. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warszawa 2009r. str. 154 - 155). Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu skarżącej w sprawie niniejszej nie przywołuje w całej swej treści żadnego przepisu prawa, wskazując w podstawach kasacyjnych na naruszenie przepisów postępowania. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił, jaki konkretnie przepis prawa procesowego naruszył Sąd, uznając, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Innymi słowy, nie wskazano konkretnych przepisów, które należycie zastosowane przez Sąd I instancji doprowadziłyby do przyjęcia, że skarżąca miała interes prawny do wystąpienia z żądaniem o uchylenie zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko - radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje skarżącej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Podniesiony więc w skardze kasacyjnej zarzut, niepoparty konkretnym przepisem prawa procesowego, któremu miał uchybić Sąd I instancji, nie mógł zostać uwzględniony. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.