I OSK 3132/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 19/18 w sprawie ze skargi P. K. P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Gminy W. o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 19/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. P. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. [...] Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. K. P. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych we W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...] jako działki nr [...] pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na wymienionych wyżej działkach. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. P. K. P. S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpiły do Wojewody Śląskiego o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007 r., w części dotyczącej pkt [...] w zakresie działki nr [...] oraz w pkt [...], dotyczącym stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki [...] i możliwości jej wykorzystania na cele związane z działalnością gospodarczą użytkownika wieczystego. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K. P. S.A. z siedzibą w Warszawie, utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że elementem niezbędnym do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda stron. W związku z tym Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] września 2017 r. zwróciło się do Prezydenta W. w celu wyrażenia zgody na zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. zgodnie z wnioskiem spółki PKP S.A. z siedzibą w Warszawie. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prezydent W. nie wyraził zgody na zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. w proponowanym zakresie. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Wojewody Dolnośląskiego w trybie art. 155 k.p.a. Minister stwierdził ponadto, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w kolejnej instancji. Brak zawiadomienia wystosowanego w trybie art. 10 k.p.a. nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie tego przepisu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były znane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a strona nie wskazała czynności procesowej, której nie mogła dokonać, ani dowodu, którego w sprawie nie mogła przedstawić. Tym bardziej, że skarżąca spółka była inicjatorem niniejszego postępowania, wiedziała o nim i miała możliwość składania dodatkowych dowodów oraz wyjaśnień. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. K. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie zarzucając jej: - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jej rozważenia oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechania badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji tego organu. - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie a zwłaszcza braku zawiadomienia o braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa na zmianę decyzji a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta W. odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy; - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo; - naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym określono fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu I-wszo instancyjnym, jak brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak rozpoznania jej wniosków dowodowych, co stanowi jednocześnie naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tj. prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, - naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania przez całkowite pominięcie zarzutów i wniosków strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co rzutowało istotnie na treść rozstrzygnięcia, skoro strona nie wie przy podnoszonej argumentacji, czy stanowisko organu I instancji i wskazana w jego decyzji przyczyna odmowy zmiany jest zasadna, znajduje uznanie organu II instancji i czy jej odwołanie jest słuszne, a co stanowi także naruszenie przytaczanych wyżej norm prawnych, dotyczących zasad wydawania decyzji administracyjnych. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości natomiast w oparciu o art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi o uchylenie także w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że organy pierwszej instancji, jak i drugiej instancji nie naruszyły przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie można także uznać aby decyzje te zostały wydane bez rozważenia art. 155 k.p.a. w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy w stosunku do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. stanowiącej uwłaszczenie P. P. P. K. P. w Warszawie nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi we W. w rejonie ulic D. i G. oznaczonych w operacie ewidencji gruntu obrębu [...], [...]jako działki nr [...], nr [...] i numer [...] oraz prawem własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach może być skutecznie zastosowany przepis art. 155 Kpa w zakresie objętym żądaniami wniosku PKP S.A. o zmianę powyższej decyzji w części jej pkt [...] w zakresie działki nr [...] oraz jej pkt [...] dotyczącym stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz możliwości jej wykorzystania na cele związane z działalnością gospodarczą użytkownika wieczystego tj. skarżącej. Zgodnie z treścią powyższej decyzji nieruchomości gruntowe winny być wykorzystywane przez uwłaszczonego na niezarobkową działalność oświatową i wychowawczą, natomiast skarżąca wystąpiła o rozszerzenie tego zapisu o działalność gospodarczą. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. W oparciu o ten przepis mogą być zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Omawiany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Natomiast konstytutywny charakter decyzji uwłaszczeniowej wyłącznie w zakresie opłaty rocznej nie uzasadnia zastosowania art. 155 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawiona jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Przepis art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony, zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, iż w interesie społecznym, który w omawianej sytuacji jest zbieżny z interesem publicznym, leży odmowa zmiany ostatecznej decyzji. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Sąd uznał, że żądanie skarżącej dotyczące zmiany decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 207 r. w części z powodu chęci prowadzenia na działce nr [...] przeznaczonej na cele oświatowo-wychowawcze działalności gospodarczej oraz w związku z tym zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego została wydana decyzja uwłaszczeniowa, stanowi prawną przeszkodę wyłączającą zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy bezwzględnie obowiązującej. Zatem w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. do zmiany wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie wskazanym przez skarżącą. Naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca spółka była inicjatorem niniejszego postępowania to miała możliwość wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania i mogła składać dodatkowe dowody lub wyjaśnienia. Organ nie naruszył wymienionych w skardze przepisów postępowania, zaś spory skarżącej spółki z gminą Wrocław mają charakter cywilno-prawny i nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wywiódł niedopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej w zakresie żądanym przez skarżącą spółkę w trybie art. 155 k.p.a. Strona skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu uchybienie przepisowi postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego i Ministra Infrastruktury i Budownictwa następujących przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 13 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a w szczególności nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu zbliżenia stanowisk stron i uzgodnienia akceptowalnej przez nie treści decyzji uwłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek czynności mediacyjnych możliwe było osiągnięcie porozumienia, gdy strona skarżąca o braku zgody dowiedziała się dopiero na etapie doręczenia jej decyzji administracyjnej przez organ II instancji i nie mogła w żaden sposób odnieść się do tego stanowiska, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników, do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu, co w okolicznościach, iż decyzja organu I instancji określała inne przyczyny odmowy zmiany decyzji niż uzasadnienie decyzji organu II instancji przy jednoczesnym braku wyjaśnienia stronie czym organ faktycznie się kierował przy załatwianiu sprawy i dlaczego nie uwzględnił wniosków i dowodów zgłaszanych przez skarżącego, 3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia oraz nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji obu tych organów, 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie, a zwłaszcza braku zawiadomienia o braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa na zmianę decyzji a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta W. odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy, 5) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo, 6) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art.78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym określono fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak rozpoznania jej wniosków dowodowych, co stanowi jednocześnie naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tj. prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji), 7) naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez całkowite pominięcie zarzutów i wniosków strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co rzutowało istotnie na treść rozstrzygnięcia, skoro strona nie wie przy podnoszonej argumentacji, czy stanowisko organu I instancji i wskazana w jego decyzji przyczyna odmowy zmiany jest zasadna, znajduje uznanie organu II instancji i czy jej odwołanie jest słuszne, a co stanowi także naruszenie przytaczanych wyżej norm prawnych, dotyczących zasad wydawania decyzji administracyjnych, 8) art. 145 §1 pkt.1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na poszerzeniu katalogu odstępstw od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu o wpływ na wynik postępowania, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa a zwłaszcza z konstytucyjną zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a nadto z treścią art. 10 §2 k.p.a. gdzie wskazano, że organ ma możliwość odstąpienia od tej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie wyłącznie w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, i przez to niezasadne oddalenie skargi w warunkach naruszeń przez organy wskazanych wyżej norm procesowych, 9) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 10 §1 i §2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, że wyłącznie kwalifikowane naruszenia prawa procesowego, a takim w ocenie Sądu nie jest naruszenie zasady czynnego udziału w sprawie, mogą prowadzić do uchylenia decyzji administracyjnej, gdy uznać należy, że naruszenie norm prawnych dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, które są normami zaliczanymi do zasad ogólnych a zatem zasad podstawowych procesu administracyjnego stanowi kwalifikowane naruszenie mieszczące się w kategoriach norm statuujących nieważność postępowania dotkniętego tym uchybieniem, i przez to niezasadne oddalenie skargi w warunkach naruszeń przez organy wskazanych wyżej norm procesowych, 10) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 40 §1 i §2 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że w warunkach ustanowienia pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego doręczenia mogą być dokonywane do rąk pracownika PKP S.A. a nie zaś pracownika Kancelarii Radców Prawnych. 11) art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 200 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że wskazany przepis normuje zasady i treść decyzji uwłaszczeniowej i wskazuje na jej deklaratoryjny charakter, 12) art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 k.p.a. w związku z art. 200 ust.1 pkt.1, pkt.2 i pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomości w związku z art. 2 ust.1, ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z pkt. [...] decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007r. poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że przedmiotowa decyzja w zakresie punktu [...] jest decyzją związaną, wyłącznie deklaratoryjną a nie konstytucyjną i uznaniową, co powoduje , że nie może być zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. gdy w zakresie rzeczonego punktu tj. [...] ustalającego warunki użytkowania wieczystego ww. decyzja ma charakter konstytutywny, gdyż zgodnie z art. 200 ust.1 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji takiej organ ma uprawnienie do ustalenia ww. warunków, co wskazuje na to, że w tym zakresie przedmiotowa decyzja ma charakter konstytutywny i przez to ich nieprawidłowe zastosowanie, Strona skarżąca zarzuciła "ewentualnie": 13) naruszenie art. 145 §1 pkt.2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organów w całości w warunkach istnienia podstaw do uznania, iż naruszenia przez organy obu instancji norm procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy jak i że naruszenia te wyczerpują przesłanki nieważności postępowań administracyjnych z powodu rażącego naruszenia norm procesowych, a zatem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia przez nie wskazanych niżej przepisów: - art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. polegającą na ich niezastosowaniu, i odmówienie stronie czynnego udziału w sprawie i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, - art. 13 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a w szczególności nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu zbliżenia stanowisk stron i uzgodnienia akceptowalnej przez nie treści decyzji uwłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z powodu tego, że wskutek czynności mediacyjnych możliwe było osiągnięcie porozumienia, gdy strona skarżąca o braku zgody dowiedziała się dopiero na etapie doręczenia jej decyzji administracyjnej przez organ II instancji i nie mogła w żaden sposób odnieść się do tego stanowiska, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu, co w okolicznościach iż decyzja organu I instancji określała inne przyczyny odmowy zmiany decyzji niż uzasadnienie decyzji organu II instancji przy jednoczesnym braku wyjaśnienia stronie czym organ faktycznie się kierował przy załatwianiu sprawy i dlaczego nie uwzględnił wnioski i dowody zgłaszane przez skarżącego, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa - art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 136§1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji obu tego organów, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina W. miasto na prawach powiatu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Odniesienie się do zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności przywołania treści art. 155 k.p.a., który był podstawą żądania strony skarżącej, rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zatem podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła na podstawie tej decyzji prawo. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. Str. 900, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1220/17 orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca domagała się na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 2007r. w takim zakresie, w jakim określa ona warunki użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] co do sposobu jej wykorzystania (niezarobkowa działalność oświatowa i wychowawcza) oraz związanej z tym wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Właścicielem gruntu, którego dotyczyło żądanie skarżącej spółki pozostaje Skarb Państwa. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że właściciel gruntu ma interes prawny upoważniający go do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków użytkowania wieczystego tego gruntu. Z mocy decyzji uwłaszczeniowej Skarb Państwa nabył prawo do uzyskiwania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w określonej wysokości oraz do tego, by nieruchomość była wykorzystywana przez użytkownika wieczystego tylko i wyłącznie w sposób określony w tej decyzji. Wobec tego zgoda Skarbu Państwa – reprezentowanego w okolicznościach sprawy przez Prezydenta Miasta W. była zasadniczą pozytywną przesłanką, której stwierdzenie pozwoliłoby na rozważanie istnienia dalszych wymienionych w art.155 k.p.a. przesłanek zastosowania tego przepisu. Żaden przepis prawa nie pozwala na badanie przez organy administracji i sądy administracyjne przyczyn braku zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Żadne domniemane przyczyny niewyrażenia takiej zgody nie upoważniają organów do tego, by wbrew faktom przyjąć założenie, że zgodę taką wyrażono. Podkreślić należy, że na żadnym etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zgoda na zmianę decyzji uwłaszczeniowej nie została wyrażona przez reprezentanta Skarbu Państwa. Charakteru takiej zgody nie można było, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią art. 155 k.p.a. przypisać także milczeniu Prezydenta W. Wyraźne oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody dokonane przez reprezentanta Skarbu Państwa w toku postępowania przed organem drugiej instancji nie stanowiło w istocie decydującej w sprawie okoliczności. Wystarczający dla stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. był bowiem brak wyraźnej zgody Skarbu Państwa, zaś oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody stanowiło jedynie ostateczne potwierdzenie tego stanu rzeczy. Powyższa ocena prawna przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej związanych z art. 155 k.p.a. Brak zgody Skarbu Państwa na zmianę decyzji uwłaszczeniowej był okolicznością jednoznacznie determinującą negatywne załatwienie wniosku strony skarżącej spółki, a zatem wszelkie rozważania co do deklaratywnego lub konstytutywnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej w zakresie objętym wnioskiem i potencjalnej możliwości jej zmiany z uwagi na ten charakter nie mają znaczenia w sprawie. Bezpodstawny był zatem zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 200 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 200 ust.1 pkt.1, pkt.2 i pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomości w związku z art. 2 ust.1, ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera treść, która pozwalała na dokonanie przez sąd administracyjny oceny jej zgodności z prawem, a zatem nie naruszała art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Przepisy art. 13 §1 i 2 k.p.a. powołane wśród podstaw kasacyjnych zawierają zasadę polubownego załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich dyrektywa, by organy zmierzały do ugodowego załatwienia spraw, w których występują między stronami kwestie sporne, gdyż tego rodzaju załatwienie spraw jest bardziej efektywne. Organ administracji nie może jednak wywierać presji na stronę, by ugodę zawarła. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy (jeśli nie jest ona obowiązkowa), czy niezachęcanie stron do zawarcia ugody nie może być uznane za naruszenie art. 13 §1 lub 2 k.p.a. mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. ma prawo niewyrażenia zgody na taką zmianę i organ administracji w zakresie swych kompetencji nie ma uprawnienia, by taką zgodę wymuszać. Podkreślenia wymaga także i to, że mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie ze znacznych rozmiarów podmiotem gospodarczym i Skarbem Państwa, reprezentowanymi przez profesjonalnych pełnomocników i nie zachodzą żadne okoliczności, wykluczające możliwość podjęcia negocjacji bezpośrednio między tymi stronami, bez zaangażowania organu administracji, po to by doprowadzić sprawę do polubownego rozstrzygnięcia. Nie jest usprawiedliwiony także żaden z pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnoprocesowych dotyczących postępowania organów administracji, a w szczególności prowadzonego przez nie postępowania dowodowego. Skoro to istniejący bezspornie od początku postępowania brak wyraźnej zgody Skarbu Państwa na zmianę decyzji był okolicznością wystarczającą, by odmówić skarżącej spółce uwzględnienia wniosku opartego na art. 155 k.p.a. to nie sposób zarzucić organom niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w związku z art. 136 §1 k.p.a. Także i naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło być uznane za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym rozstrzygnięciu decydował bowiem brak zgody istniejący od początku postępowania, a nie oświadczenie o odmowie tej zgody wyrażone w postępowaniu odwoławczym. Brak czynności, o której mowa w art. 10 §1 k.p.a. nie mógł wpłynąć zatem w żaden sposób na wynik postępowania. Nie budzi obecnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019r. sygn. akt IIOSK 2691/17). Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c w związku z art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. był pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano wprawdzie w jaki sposób miało dojść do naruszenia art. 40§2 k.p.a., lecz nadmienić można, że jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnictwo strony skarżącej dla radcy prawnego złożono dopiero przy odwołaniu od decyzji organu I instancji i decyzję organu odwoławczego doręczono prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi, zatem trudno dopatrzeć się naruszenia powyższego przepisu. Całość powyższych rozważań wskazuje także na to, że skoro w ogóle nie doszło do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to tym bardziej nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Zatem także i wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej związane z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. były całkowicie nieusprawiedliwione. Nie przedstawiono w skardze kasacyjnej uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 12 §1 k.p.a. co uniemożliwia jego ocenę. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania) był całkowicie niezasadny, gdyż wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza tej zasady ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania do tych kwestii, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej, a zatem wniosek o zasądzenie tych kosztów złożony przez Gminę W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podlegał oddaleniu.