II SA/Sz 560/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi J. Ż., Z. Ż., P. Ż. J. Ż., A. Ż., B. Ż. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. solidarnie na rzecz skarżący J. Ż., Z. Ż., P. Ż. J. Ż., A. Ż., B. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż., J. Ż., P. Ż., J. Ż., A. Ż. i B. Ż. (powoływanych dalej jako: Inwestorzy, Skarżący), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], nakazującej wskazanym wyżej Inwestorom, dokonanie rozbiórki zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w m. N. , gm. R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], w skład której wchodzą: 1) domek letniskowy o wymiarach 4,4 x 8,54 m + 3 x 5,1 m, 2) domek letniskowy o wymiarach 5,8 x 5,1 m z tarasem o wymiarach 4 x 8,55 m + 3 x 5,12 m, oraz 3) obiekt hali namiotowej o wymiarach ca 10 x 15 m wybudowanych bez pozwolenia na budowę - Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej zwany: "ZWINB w S.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono wydane w oparciu o następujące ustalenia. W wyniku otrzymania w dniu 24 stycznia 2018 r. informacji Komendanta Komisariatu Policji w R. , iż na nieruchomości przy ul. [...] w N. , w okolicy posesji nr [...], na działkach nr [...] i [...], przedstawiciele M. s.c. mogli naruszyć przepisy art. 90 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, związanych z ustawieniem dwóch domków letniskowych i całorocznej hali namiotowej o powierzchni ok. 120 m2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., powoływany dalej jako: "PINB" dokonał w dniu 15 lutego 2018 r. oględzin działki nr [...] i ustalił, że działka posiada zabudowę,w skład której wchodzą: 1) domek letniskowy o wymiarach 4,40 x 8,54 m + 3,00 x 5,10 m, 2) domek letniskowy o wymiarach 5,80 x 5,10 m z tarasem o wymiarach 4,00 x 8,55 m + 3,00 x 5,12 m, 3) obiekt hali namiotowej o wymiarach około 10 x 15 m. Ustalono, iż Inwestorzy nie uzyskali stosownej decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę powyższych obiektów budowlanych. Postanowieniem z dnia [...]., PINB w G. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r., określonych dokumentów, kierując postanowienie do Ośrodka Kolonijno-Wczasowego M. s.c. z siedzibą przy ul. [...] w m. N. . W wyniku rozpatrzenia zażaleń G. R. (powoływanej dalej jako: "Gmina") i inwestorów - ZWINB w S., postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż postanowienie z dnia [...] zostało nieprawidłowo skierowane do "Ośrodka Kolonijno - Wczasowego M. s. c. z siedzibą przy ul. [...] w m. N. ". Jednocześnie organ odwoławczy za zasadne uznał argumenty Gminy, dotyczące braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wybudowanych samowolnie obiektów budowlanych w sytuacji, gdy przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, objęta tym postępowaniem, jednoznacznie zakazują sytuowania takiego obiektu. W rezultacie rozpatrzenia skargi Inwestorów na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Sz 872/18, oddalił skargę. Ponownie rozpatrując sprawę, wobec niemożności legalizacji obiektów budowlanych, będących przedmiotem postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał Inwestorom ich rozbiórkę. Nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli od niego odwołanie, w którym zarzucili zarówno organowi I instancji, jak też ZWINB w S. w postanowieniu z dnia [...] niezasadne przyjęcie, że w sprawie należało zastosować przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Skarżących, w przedmiotowej sprawie błędnie zostało ustalone, iż obiekty, których dotyczy skarżona decyzja zostały wybudowane w okresie po 28 stycznia 2010 r. Na tą okoliczność w ww. postanowieniu z dnia [...] organ odwoławczy przywołał zdjęcia lotnicze serwisu Google Earth, protokoły kontroli działki oraz film reklamujący ośrodek M. . Skarżący uważają, że dowody te nie mogą ponad wszelką wątpliwość przesądzać istnienia okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Odwołujących, pomimo pojawienia się poważnych rozbieżności dotyczących daty wybudowania przedmiotowych obiektów w decyzji PINB w G. jak i postanowieniu ZWINB w S., kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona. Jednocześnie zwrócili uwagę, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] organ wskazał, iż obiekty zostały wybudowane w okresie po dniu 28 stycznia 2010 r. Z kolei w postanowieniu z dnia [...] ZWINB sprecyzował, iż zostały one wybudowane w okresie pomiędzy dniem 11 marca 2015 r., a dniem 21 maja 2017 r. Organ II instancji, w wyniku rozpoznania złożonego odwołania, uzasadniając podjętą na wstępie decyzję z dnia [...] podniósł, że w postanowieniu ZWINB w S. z dnia [...]. organ ustalił, że dwa domki letniskowe oraz hala namiotowa, zostały wybudowane w okresie pomiędzy dniem 11 marca 2015 r., a dniem 21 maja 2017 r. Tymczasem dokumenty uzyskane przez PINB w G. w postępowaniu uzupełniającym pozwalają uściślić to ustalenie. Operat geodezyjny wykonany na przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 listopada 2015 r. przez geodetę uprawnionego D. K. w ramach roboty geodezyjnej [...], zawiera mapę, na której wykazano obiekty budowlane, które jednak nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Wobec tego, w ocenie organu, czas wybudowania obiektów należy uściślić do okresu pomiędzy dniem 10 listopada 2015 r., a dniem 21 maja 2017 r. Jednocześnie organ II instancji powołał się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 872/18, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczące faktu wybudowania bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w N. przedmiotowych obiektów. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono, że ww. obiekty budowlane zostały wybudowane w okresie pomiędzy dniem 11 marca 2015 r" a dniem 21 maja 2017 r., co wynika z treści dowodów, wymienionych w zaskarżonym postanowieniu, tj. m.in. z filmu reklamującego Ośrodek Kolonijno-Wypoczynkowy M. w N. , umieszczonego w dniu 11 marca 2015 r. na stronie internetowej ośrodka, na którym na przedmiotowej działce nie ma przedmiotowych obiektów oraz zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 21 maja 2017 r., dostępnego w programie Google Earth, na którym na przedmiotowej działce widnieją obiekty budowlane, tożsame z obiektami, będącymi przedmiotem postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, dokonana w tym zakresie ocena dowodów, nie budzi wątpliwości. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że działka nr [...] posiada klasę użytku LS - działka leśna, a cały jej teren znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy, ustaloną w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości N., zatem zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego ww. obiektów budowlanych. Ustosunkowując się zaś do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że wybudowana hala namiotowa o wymiarach 10x15 m stanowi obiekt budowlany, którego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie ZWINB w S. uznał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, podnosząc, że w sytuacji gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, objęta tym postępowaniem, jednoznacznie zakazuje sytuowania takiego obiektu, niedopuszczalne jest przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Z. Ż., J. Ż., P. Ż., J. Ż., A. Ż. oraz B. Ż., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na opisaną wyżej decyzję ZWINB w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie zarzucili naruszenie: - przepisu § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy w Rewalu nr LXIII/437/10 z dnia 29 września 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy odnosi się do obiektów innych niż budynki, a w konsekwencji uznanie, za budynki domków letniskowych oraz hali namiotowej, które to obiekty nie są trwale połączone z gruntem; - przepisu art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustalenia dokładnej daty wzniesienia zabudowy nieruchomości nr [...] w N. , które to ustalenie ma znaczenie z punktu widzenia prawidłowego określenia stron postępowania; - przepisu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że hala namiotowa stanowi obiekt budowlany, którego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżących zwrócił uwagę, że uznany za stronę postępowania przez organy obu instancji - P. Ż., będący wspólnikiem Spółki M. s.c., z dniem 28 marca 2017 r. wypowiedział swój udział w Spółce. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania go za stronę postępowania w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zasadnicze zatem znaczenie dla sprawy ma ustalenie czy zabudowa została wybudowana przed 28 kwietnia 2017 r., czy też po tej dacie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Organ wyjaśnił, że fakt wypowiedzenia przez P. Ż. udziału w Spółce cywilnej Ośrodka Kolonijno – Wypoczynkowego "M. " w N. z dniem 28 marca 2019 r. nie był znany zarówno organowi I, jak też II instancji przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem w zależności od ustalenia, czy w okresie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych P. Ż. pozostawał wspólnikiem ww. Spółki, a zatem czy był Inwestorem determinuje uznanie go za stronę niniejszego postepowania. Zdaniem organu ustalenie dokładnej daty budowy tych obiektów będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, wykraczającym poza ramy art. 136 K.p.a. Jednocześnie organ nie zgodził się z pozostałymi zarzutami skargi, a w rezultacie nie mógł uwzględnić skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, pod kątem powyższego kryterium, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednym z zarzutów skargi, z którym zgodził się organ w odpowiedzi na skargę, stanowiło zaniechanie ustalenia dokładnej daty powstania inwestycji na działce nr [...], przy ul. [...] w miejscowości N., które ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego określenia stron postępowania, w sytuacji gdy decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana m.in. do P. Ż., uznanego przez organy za współinwestora, który z dniem 28 marca 2017 r. wypowiedział swój udział w spółce cywilnej Ośrodka Kolonijno – Wypoczynkowego "M. " w N. . Odnośnie kwestii ustalenia okresu powstania inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego o wymiarach 4,40 x 8,54 m + 3,00 x 5,10 m oraz domku letniskowego o wymiarach 5,80 x 5,10 m z tarasem o wymiarach 4,00 x 8,55 m + 3,00 x 5,12 m, jak również obiektu hali namiotowej o wymiarach około 10 x 15 m Sąd dostrzega rozbieżność w ustaleniach organów dokonanych na różnych etapach postępowania. W postanowieniu z dnia [...] ZWINB w S. rozstrzygając w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych podał, że sporne obiekty powstały w okresie pomiędzy dniem 11 marca 2015 r., a 21 maja 2017 r. Jako dowód potwierdzający te ustalenia organ odwołał się do filmu reklamującego Ośrodek Kolonijno – Wypoczynkowy M. w N. , umieszczony w dniu 11 marca 2015 r. na stronie internetowej Ośrodka, na którym nie zostały wykazane sporne obiekty, jak również zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 21 maja 2017 r. dostępnego w programie Google Earth, na którym widnieją obiekty budowlane, tożsame z obiektami będącymi przedmiotem postępowania. Ustalenia te zostały następnie uznane za prawidłowe w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 15 listopada 2018 r. w sprawie II SA/Sz 872/18. Z kolei w decyzji rozbiórkowej z dnia [...] organ I instancji stwierdził powstanie obiektów "po okresie 28 stycznia 2010 r.". Organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania m.in. P. Ż., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, powołał się na operat geodezyjny wykonany na przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 listopada 2015 r. przez uprawnionego geodetę zawierający mapę, na której nie zostały wykazane obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania, a w rezultacie uściślił czas powstania obiektów do okresu pomiędzy dniem 10 listopada 2015 r., a dniem 21 maja 2017 r. Oceniając wnioski organu dokonane na podstawie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że przyjęte przez organ ustalenia, wedle których inwestycja powstała w okresie pomiędzy dniem 10 listopada 2015 r., a dniem 21 maja 2017 r. nie uwzględnia podniesionej w skardze okoliczności dotyczącej utraty przymiotu strony przez osobę uznaną za współinwestora tj. P. Ż., który z dniem 28 marca 2017 r. wypowiedział swój udział w spółce cywilnej. Odnosząc się do oceny Sądu dokonanej w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., dotyczącej wybudowania obiektów w okresie pomiędzy 11 marca 2015 r. a 21 maja 2017r., którą co do zasady Sąd jest związany, należy mieć na uwadze, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. traci moc wiążącą, gdy po wydaniu orzeczenia sądowego zaistniała zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują bowiem nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie powołanego przepisu i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego. Taką zaś nową okolicznością, która pojawiła się na tle przedmiotowej sprawy, stanowiła kwestia ustalenia dokładnej daty powstania inwestycji, determinująca ustalenie stron postępowania. Kluczowe dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy jest bowiem uwzględnienie przepisu art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu tego wynika zatem, że adresatem ewentualnej decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ww. ustawy może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że jednym z zasadniczych obowiązków organu rozstrzygającego w sprawie jest prawidłowe ustalenie adresata decyzji, czyli stron wszczętego postępowania, jest to o tyle istotne, że na tego adresata nakładany jest obowiązek o daleko idących konsekwencjach, czyli obowiązek rozbiórki. Przy czym pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji nałożyły obowiązek wykonania rozbiórki spornych obiektów budowlanych m.in. na P. Ż., przyjmując, że jest on współinwestorem robót budowlanych, zaś w ocenie Sądu nie wszystkie wątpliwości związane ze stanem faktycznym sprawy zostały należycie wyjaśnione. W związku z naruszeniem przez organy przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów, obejmujących wpis od skargi oraz koszty ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na mocy art. 200 ww. ustawy. Przedstawione powyżej braki dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie spowodowały, że Sąd nie badał zasadności merytorycznego stanowiska Skarżących, gdyż ocena pod tym kątem może być dokonana dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wyjaśnieniu okoliczności mających wpływ na ustalenie stron postępowania, a w rezultacie adresatów decyzji. Niemniej dostrzec należy, że Sąd w orzeczeniu II SA/Sz 872/18 stwierdził, że hala namiotowa o wymiarach 10 x15 m stanowi obiekt budowlany, którego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę rolą organu będzie wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy P. Ż. był inwestorem spornej inwestycji i w zależności od ustaleń wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.