VII SA/Wa 1868/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. K., W. K., H. K., W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. K., W. K., H. K., W. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2251/07, oddalił skargę H. K., W. K. oraz H. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz 22 szczelnych szamb na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. S. w W. W kontrolowanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2007r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpili H. K., W. K. oraz H. i W. K. - współwłaściciele nieruchomości, położonej przy ul. S. [...], nr lok. [...] (segment), na działce nr ew. [...], w obrębie [...] w W. Analizując projekt budowlany kwestionowanej inwestycji organ ustalił, iż zaprojektowane budynki, znajdujące się w odległości od 3,1 m do 4,6 m od granicy działki nr ew. [...] zachowują wymagane przepisem § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości względem nieruchomości wnioskodawców. Także szczelne szamba spełniają wymogi przepisu § 36 ust 2 pkt 2 w/w rozporządzenia względem nieruchomości wnioskodawców. Ponadto ze sporządzonej przez mgr. inż. arch. J. D. analizy czasu nasłonecznienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. S. [...] (m.in. lokalu wnioskodawców) wynikała prawidłowość zaprojektowania i usytuowania przedmiotowej inwestycji. Analiza ta wskazywała między innymi, iż wszystkie pomieszczenia zespołu budynków przy ul. S. [...] mają zapewnione nasłonecznienie wynoszące co najmniej 3 godziny w godzinach 7.00 – 17.00 w dniach 21 marca i 21 września. Zatem w ocenie organu odwoławczego w stosunku do lokalu wnioskodawców zostały spełnione wymogi przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzkiego oddalającego skargę wskazano, iż z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że działka skarżących nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Położenie nieruchomości skarżących nie może jednakże oznaczać automatycznego przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podniósł, że skarżący powinni wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego mogli skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W ocenie skarżących projektowana inwestycja, została usytuowana zbyt blisko granicy z ich działką, jest także zbyt wysoka co spowodowało przekroczenie norm dotyczących wysokości przesłaniania, a analiza czasu nasłonecznienia tzw. "linijka słońca" nie była wykonana w ramach projektowanej inwestycji. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki oraz rysunków zawartych w projekcie budowlanym wynika, że ściana boczna projektowanego budynku od strony granicy działki skarżących pozbawiona jest okien i znajduje się w odległości od 3,1 m do 4,6 m, co zgodne jest z przepisem § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wysokość projektowanych budynków nie przekracza 12 m zgodnie z postanowieniami decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy czasu nasłonecznienia wynika, że nasłonecznienie wszystkich pomieszczeń zespołu budynków przy ul. S. [...] jest wystarczające, wynoszące co najmniej 3 godziny w godzinach 7.00-17.00 w dniach 21 marca i 21 września. Analiza ta została wykonana po sporządzeniu projektu budowlanego lecz przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i potwierdziła prawidłowość zaprojektowania zespołu budynków jednorodzinnych oraz zagospodarowania terenu. W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane ograniczony został do nieruchomości inwestora w związku z czym skarżący nie byli stroną tego postępowania. Organy oceniły, że projektowana inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości (skarżących), a tym samym nie narusza jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał więc, iż interes prawny skarżących nie wynikał z przepisów prawa materialnego, wobec czego stwierdził, iż prawidłowa jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nadzorczego z powodu braku legitymacji skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2009r., sygn. akt II OSK 1349/08, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny wskazał, iż organy rozstrzygające sprawę praktycznie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie, kto ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W istocie więc postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Sąd Naczelny podniósł, iż Prezydent Miasta W. w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia: "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działki nr [...] z obrębu [...]". I na tej podstawie wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie również odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto Naczelny Sąd Administracji za trafny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym, przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., zawężającym krąg podmiotów w postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z czym organy powinny dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, dlaczego ustaliły takie, a nie inne granice "obszaru oddziaływania obiektu", co ma następnie bezpośredni wpływ na to, które podmioty będą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogli wykazać swojego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym, gdyż nawet nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu, a kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. doręczono im po miesiącu dopiero, kiedy złożyli "wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Sąd kasacyjny stwierdził dalej, iż analiza czasu nasłonecznienia (tzw. linijka słońca) opracowana przez mgr inż. J. D. i P. K., na którą powołał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji i Sąd w zaskarżonym wyroku, nie wiadomo kiedy została sporządzona i włączona do akt sprawy, na pewno jednak jej nie było w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Trudno więc to opracowanie traktować jako dowód w sprawie, pomimo że zostało przygotowane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Analiza czasu nasłonecznienia powinna być opracowana przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż ustalenia w niej zawarte mają wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a to z kolei na określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd II instancji zauważył nadto, iż z faktu, że obiekt budowlany (budynek) został usytuowany w odległości od granicy działki sąsiedniej, przewidzianej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można a priori wyciągnąć wniosku, że jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd kasacyjny za błędny uznał pogląd, wynikający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 K.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy o tym, że skarżąca ma interes prawny w sprawie, jednak w ocenie organu nie został on naruszony, co prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna być stroną w sprawie. Nie jest też żadnym argumentem fakt, że skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co podnosi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, skoro postępowanie to było przeprowadzone nieprawidłowo, bez wyczerpującej analizy kto powinien być w nim stroną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z akt sprawy wynikalo, że H. K., W. K., H. K. i W. K. skierowali do organów kilka pism (z dnia 23 sierpnia 2006 r., 18 września 2006 r., 5 grudnia 2006 r. i 12 stycznia 2007 r.), w których, wnioskodawcy wnosili jednocześnie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie wiadomo więc, zdaniem Sądu II instancji, czy o wyborze trybu postępowania nadzwyczajnego zadecydowali wnioskujący, czy też organ. Sąd kasacyjny stwierdził również, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zawierają uzasadnienia, które odpowiadają rozstrzygnięciu odmawiającemu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a nie rozstrzygnięciu odmawiającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał przy tym, iż odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., nie można jednocześnie oceniać kwestionowanej decyzji pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., bowiem to wskazuje na wszczęcie postępowania w sprawie w oparciu o art. 157 § 2 K.p.a. Zastosowanie w danej sprawie przepisu art. 157 § 3 K.p.a. wyklucza w tej sprawie zastosowanie § 2 tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu I instancji wyrokiem Sądu II instancji oznacza, iż Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Biorąc pod uwagę, ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku Sądu kasacyjnego, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego i przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. stwierdził, iż organy rozstrzygające sprawę nie przeprowadziły - w sposób dostateczny postępowania wyjaśniającego w zakresie, kto ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Sąd Naczelny podniósł, że już w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. bez dostatecznej wcześniejszej analizy ograniczono obszar oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do działek inwestora nr [...] z obrębu [...]. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracji wskazał również na naruszenie przez organy prawa materialnego - zarówno w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym, przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i zawęża krąg podmiotów w postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to organy powinny dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, dlaczego ustaliły takie, a nie inne granice "obszaru oddziaływania obiektu", co ma następnie bezpośredni wpływ na to, które podmioty będą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd kasacyjny zwrócił również uwagę, że analiza czasu nasłonecznienia (tzw. linijka słońca) opracowana przez mgr inż. J. D. i P. K., na którą powołał się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji była sporządzona po dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Gdyby natomiast analiza czasu nasłonecznienia opracowana była tak jak należy przed wydaniem pozwolenia na budowę, to ustalenia w niej zawarte (nawet wykluczające zacienienie) miałyby znaczenie przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu, a to z kolei wpływałoby na określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z faktu, że obiekt budowlany (budynek) został usytuowany w odległości od granicy działki sąsiedniej, przewidzianej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można a priori wyciągnąć wniosku, że jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w tym przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organy rozpoznające ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę, muszą aktualnie wziąć pod uwagę, iż dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego rozumienia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 K.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak naruszenia interesu prawnego nie przesądza o tym, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie i że nie powinni być w niej stroną. W szczególności nie miał znaczenia prawnego fakt, że nie brali udziału jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie to było przeprowadzone nieprawidłowo, bez wyczerpującej analizy kto powinien być stroną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, również że z akt sprawy wynika, że H. K., W. K., H. K. i W. K. skierowali do organów kilka pism (z dnia 23 sierpnia 2006 r., 18 września 2006 r., 5 grudnia 2006 r. i 12 stycznia 2007 r.), z treści których wynikało, że wnoszą jednocześnie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie było zdaniem Sądu II instancji, jasne czy o wyborze trybu postępowania nadzwyczajnego zadecydowali wnioskujący, czy też sam organ. Sąd kasacyjny zauważył także, iż argumentacja organów zawarta w uzasadnieniach decyzji, odpowiadała raczej rozstrzygnięciu odmawiającemu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a nie rozstrzygnięciu odmawiającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., organ nie może jednocześnie oceniać kwestionowanej decyzji pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego przy ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wnioski H. K., W. K., H. K. i W. K. zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 4 września 2009 r. i stanowiskiem sądu przedstawionym powyżej. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.