II OSK 1525/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.Z. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/08 w sprawie ze skargi S.Z. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/08 oddalił skargę S.Z. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M., gm. G. zgodnie z wykazem z dnia 6 lutego 1964 r. oraz ich udziały we wspólnocie Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169). W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że dnia 6 lutego 1964 r. Prezydium GRN w G. sporządziło wykaz nr [...], poprawiony następnie przez Prezydium PRN w C.. Kolegium uznało, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej zostały ustalone zgodnie z unormowaniem przyjętym w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stosownie do którego uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zdaniem organu odpisy z ksiąg wieczystych, akty notarialne, orzeczenia oraz inne dokumenty potwierdziły, że powyższe osoby faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, po 1/9 każdy z nich, w okresie od 4 lipca 1962 r. do 4 lipca 1964 r. Natomiast udziały poszczególnych osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi M. zostały określone zgodnie z uregulowaniem wynikającym z art. 9 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 7 grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.Z. działający również jako pełnomocnik H.N. i innych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykaz sporządzony przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 6 lutego 1964 r. jest rażącym naruszeniem prawa własności. Sporne grunty nigdy nie były wspólnotą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, powołując się na stan faktyczny i prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że równolegle przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lutego 1964 r. [...] w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest ostateczna i nie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji przyjął, że decyzja ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. oraz ich udziały we wspólnocie była konsekwencją prawną i "uzupełnieniem" decyzji w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M.. Mając na uwadze powyższe uregulowanie Sąd stwierdził, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ponadto na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W zarzutach kasacyjnych pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego "poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", tj.: – art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z powodu błędnej oceny zastosowania przez organ wydający decyzję z dnia [...] lutego 1964 r. powyższego przepisu, gdyż ten organ zaliczył do wspólnot gruntowych na podstawie ustawowej definicji przedmiotową nieruchomość, pomimo że nieruchomość ta nie odpowiada wymogom tejże definicji, – art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] maja 1964 r. została wydana zgodnie z przepisami powołanej ustawy, podczas gdy do przedmiotowej nieruchomości nie powinny mieć zastosowania powołane wyżej przepisy, – art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP, w związku z faktem, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, w istocie ograniczyła ich prawo własności. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności poprzez pominięcie dokumentów stwierdzających prawo własności udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych osób wnoszących skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, należy w pierwszej kolejności oczywiście rozpatrzyć zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na ocenę zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego lub ich prawidłowej wykładni pod kątem ich naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Jednak, w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany kiedy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05). Natomiast w przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. z powodu "nierozważenia" przez Sąd I instancji wszystkich dowodów zgromadzonych w tej sprawie. Dotyczy to w szczególności dokumentów stwierdzających prawo własności udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych osób wnoszących skargę kasacyjną czyli świadectwa Sądu Grodzkiego w C. z dnia 20 listopada 1947 r., pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C. z dnia 16 września 1947 r. i z dnia 8 stycznia 1947 r. wraz z załącznikami, decyzji nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C. z dnia [...] listopada 1946 r., jak i nieodniesienia się do tych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji. Należy także podkreślić, że wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana tylko na podstawie oznaczonego – ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za niewłaściwie ustalony. Po drugie, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w obrocie prawnym obowiązuje także ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. (nr [...]), która po rozpatrzeniu wniosku S.Z. zam. M. gm. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej we wsi M. gm. G. pow. C. – utrzymała w mocy swoją decyzję ostateczną. W jej uzasadnieniu sformułowano ocenę prawną, że nieruchomość położona w miejscowości M. gm. G. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5 ha (łąka) stanowiła wspólnotę gruntową, o której mowa w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wynika to z tego, że została nadana w wyniku uwłaszczenia włościan na wspólną własność niektórym mieszkańcom kilku wsi. Dlatego też decyzja z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności tejże decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja nie była przedmiotem skargi do Sądu I instancji wniesionej przez skarżących, stąd stała się prawomocna formalnie. Oznacza to, że w tym postępowaniu administracyjnym właściwy organ w tej sprawie, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygało, że w świetle materiału dowodowego w tej sprawie, a w szczególności decyzji z dnia 23 listopada 1946 r. Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C., zatwierdzono klasyfikację jak i szacunek działek inwentarza majątku M., a w szczególności wykaz nabywców działki nr [...] (9 rolników po 1/9 każdy z nich). Ponadto powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powiatowy Urząd Ziemski pismem z dnia 8 stycznia 1947 r. wystąpił do Sądu Grodzkiego Oddział Hipoteczny w C. na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu, w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej "o wpisywanie niżej wymienionych obywateli wg poniższego wykazu, jako właścicieli działek z nieruchomości ziemskiej M. pow. C. stanowiącej własność Skarbu Państwa, w graniach wg załączonego szkicu, zgodnie z załączonymi dokumentami nadania ziemi oraz wykonalną decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] listopada 1946 r., nr [...]", a także o "wpisanie ograniczeń prawa własności wszystkich działek objętych niżej zamieszczonym wykazem (...) z tytułu niezapłaconej sumy działek i inwentarza stanowiącego ciężar realny" (do powyższego wniosku załączono wykaz uwzględniający 9 rolników, a z którego wynika, iż po 1/9 części współwłaścicielami działki nr [...] są te same osoby, które wymieniono w decyzji z dnia [...] listopada 1946 r.). Oznacza to, że dziewięciu rolników ze wsi M. gm. G. zostało współwłaścicielami po 1/9 części każdy działki nr [...], ponieważ sporny grunt rolny (łąka) został nadany "w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan – rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi". Dlatego też, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i po jej wejściu w życie, jest to dalej wspólnota gruntowa w świetle art. 12 tejże ustawy w związku art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponadto wspólnota gruntowa jest specyficznym rodzajem współwłasności ułamkowej w świetle art. 196 i nast. k.c. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. gm. G. zgodnie z wykazem z dnia 6 lutego 1964 r. oraz ich udziały we wspólnocie gruntowej. Oznacza to, że w tym postępowaniu ustalono tylko osoby uprawnione do udziału w danej wspólnocie gruntowej, a nie jej charakter prawny. Po trzecie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co także uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie, ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Ponadto, w świetle prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, dotyczących stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, brak jest także przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Dotyczy to zarówno podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jaki i przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zakresie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Z tych względów, na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.