II OSK 120/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. i P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 147/18 w sprawie ze skargi A. J. i P. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 147/18 w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "[...]", wpisuje " [...]", 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 147/18 oddalił skargę A. J. i P. J. (dalej: skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w planie 4,32 m x 14,94 m (o powierzchni zabudowy wynoszącej 64,54 m2), zlokalizowanego na działce 164/14 w granicy z działkami [...] i [...], położonego przy ul. [...] w [...], gmina [...]. 2.1. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 174 pkt 2 ustawy z sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) poprzez uznanie przez Sąd za niewiarygodne wyjaśnienia przedstawione przez skarżących w toku postępowania, 2) art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez uznanie przez Sąd za niewiarygodny dowód w postaci mapy zasadniczej z 24 lipca 2006 r., 3) art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający stanu faktycznego nieruchomości ustalonego przez organ na podstawie zdjęć lotniczych niezgodnie z obowiązującą procedurą i niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu w sprawie w postaci opinii biegłego z dziedziny fotointerpretacji zdjęć lotniczych, 4) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający stanu faktycznego nieruchomości ustalonego przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą i niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu w sprawie w postaci opinii biegłego z dziedziny architektury i budownictwa, 5) art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej wobec wniosku skarżących z [...] stycznia 2016 r. o wszczęcie procedury naprawczej dotknięte było wadami naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 61 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kpa. 2.3. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu art. 2 pkt 1 lit. b, d, art. 7 pkt 1 ust. 2 lit. c, art. 11 pkt 1, art. 42 pkt 1, 2 ust. 2, art. 43 pkt 7 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej: pgik). 2) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd § 1 pkt 1, 2 oraz § 44 pkt 1, pkt 2 ust. 1, 3, § 45 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) oraz § 1 pkt 1, 5, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 2011 r. w sprawie baz danych dotyczących zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1571). 3) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niezastosowanie przez Sąd przepisu art. 81c ust. 2, 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz.1202 ze zm.; dalej: Pb). W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie ma zdjęcie lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (k. 177 akt administracyjnych) potwierdzające jednoznacznie, że [...] maja 2008 r., a więc przed datą wydania pozwolenia na budowę, a po rzekomym fakcie rozbiórki spornego budynku gospodarczo-garażowego, istniał on na działce nr [...]. Analiza ww. zdjęcia nie nasuwa bowiem żadnych wątpliwości co do tego jakie działki i obiekty budowlane na nim odzwierciedlono. Sporny budynek gospodarczo-garażowy z białym dachem (zob. pomocniczo jako porównanie fotografię na k. 53 akt administracyjnych organu II instancji) znajduje się w centralnej części zdjęcia lotniczego datowanego na [...] maja 2008 r. Z łatwością i bez specjalistycznej wiedzy możliwe jest także ustalenie, że budynek ten rzuca cień na otaczające go podłoże, co wyklucza, aby był to "budynek składowany w częściach po demontażu" – jak przekonywał Sąd P. J. w toku rozprawy sądowej. Wbrew twierdzeniom skarżących, poczynienie ustaleń w tym przedmiocie nie wymagało powołania biegłego. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają wystarczającą wiedzę do dokonania oceny tego rodzaju okoliczności. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili przy tym argumentów, które uprawdopodabniałyby, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną nieprawidłową. Nie zostały zatem naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. W szczególności ocena zdjęcia lotniczego jako dowodu w sprawie wypełnia wszystkie przesłanki wymagane art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle tego przepisu dowodem może być zatem dokument - zdjęcie lotnicze zgodne oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 3.5. W świetle zdjęcia lotniczego a więc jednoznacznego dowodu potwierdzającego stan zabudowy nieruchomości w maju 2008 r., za całkowicie niewiarygodne uznać należy twierdzenia skarżących wskazujące na to, że uprzednio istniejący budynek miał zostać rozebrany przez skarżącego, a następnie – po uzyskaniu pozwolenia na budowę – wybudowany na nowo po wydaniu [...] grudnia 2008 pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy i skontrolował ustalenia organów. W szczególności wskazano, że skarżący składając oświadczenie z [...] listopada 2011 r. nie pamiętał dokładnej daty budowy "nowego" budynku. Również w protokole kontroli z [...] lipca 2015 r. skarżący zeznał pracownikom nadzoru budowlanego, że nabył działkę w 2006 r. "z istniejącym obiektem, na który poprzedni właściciel nie przekazał żadnych dokumentów" i oświadczył też, iż "obiekt jest obecnie w trakcie rozbiórki" (k. 21 akt administracyjnych). Ta wypowiedź skarżącego także sugeruje, że budynek kontrolowany [...] lipca 2015 r. nie jest budynkiem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. Skarżący składając wyjaśnienia przed pracownikami nadzoru budowlanego powinien przecież doskonale zdawać sobie z tego sprawę. Wreszcie w dniu [...] kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy dokonał ponownie kontroli spornego obiektu, a w trakcie oględzin P. J. zeznał do protokołu, że budynek istniał w dacie zakupu przez niego działki, ale różnił się długością. Po zakupie działki "rozebrał część budynku od frontu, pozostawiając zadaszenie". Roboty te wykonał po uzyskaniu pozwolenia na budowę (k. 156-161, wyjaśnienia P. J. – zob. k. 161 verte). W świetle ww. zdjęcia lotniczego oraz całego materiału dowodowego, w pełni zasadnie Sąd I instancji uznał za niewiarygodne twierdzenie, że budynek "zdemontowano" w celu budowy nowego, a od zamiaru budowy nowego odstąpiono z uwagi na uwarunkowania ekonomiczne, jednak później "stary" budynek zamontowano ponownie (ale nie samowolnie – wobec istnienia w obrocie pozwolenia na budowę). 3.6. Okoliczność, że budynek został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej wynika jednoznacznie z ww. zdjęcia lotniczego obrazującego stan na [...] maja 2008 r. W tym kontekście całkowicie bez znaczenia jest dowód w postaci mapy zasadniczej z [...] lipca 2006 r., na którym ten budynek nie został ujawniony. W przypadku sprzeczności między tymi środkami dowodowymi, należało dać pierwszeństwo zdjęciu lotniczemu ukazującemu rzeczywisty stan zabudowania nieruchomości na datę najbliższą wydaniu pozwolenia na budowę tj. [...] grudnia 2008 r., co jest zgodne z dyrektywą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kpa. 3.7. Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa dotyczy budynku, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. art. 3 pkt 2 Pb). Trafne są wyjaśnienia organów obu instancji, w których zwrócono uwagę na konstrukcję obiektu, sposób posadowienia i przenoszenia obciążeń na podłoże oraz budynek sąsiedni. Nie ma podstaw, aby budynkowi gospodarczo-garażowemu przypisać jakąkolwiek inną kwalifikację z art. 3 Pb, a już zwłaszcza nie można twierdzić, że jest to tymczasowy obiekt budowlany. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym organ nadzoru zastosował art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pb, co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. 3.8. Tym samym niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, nie budząc jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. 3.9. Bezzasadnie zarzuca się również naruszenie art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej wobec wniosku skarżących z 22 stycznia 2016 r. o wszczęcie procedury naprawczej dotknięte było wadami naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 61 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kpa. Należy zauważyć, że art. 48 ust. 1 Pb znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 50 i 51 Pb stosowane są do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 Pb. Stąd zakresy stosowania tych trybów są rozłączne. Przesłanką zastosowania art. 48 Pb jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znalazłby tryb określony w art. 50 i 51 Pb (wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 86/16). Wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w odniesieniu do budynku wzniesionego w ramach samowoli budowlanej nie mógł tym samym prowadzić do zmiany trybu postępowania legalizacyjnego. 3.10. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów pgik, tj. art. 2 pkt 1 lit. b, d, art. 7 pkt 1 ust. 2 lit. c (winno być art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 11 pkt 1, art. 42 pkt 1, 2 ust. 2 (winno być 42 ust. 2 pkt 1 i 2), art. 43 pkt 7 pgik, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym konkretnie polegało niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i jak powinny być w prawidłowy sposób zastosowane normy wynikające z tych przepisów. Po drugie, organ nadzoru budowlanego, jak również Sąd I instancji, nie stosowały w ogóle tych przepisów i nie dokonywały oceny dopuszczalności sporządzenia mapy przez skarżącego. Mapie tej odmówiono mocy dowodowej dla potrzeb niniejszej sprawy z uwagi na dysponowanie zdjęciem lotniczym z 2008 r. Nie zostało również wyjaśnione w skardze kasacyjnej na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji § 1 pkt 1, 2 oraz § 44 pkt 1, pkt 2 ust. 1, 3 (winno być § 44 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3) , § 45 pkt 1 (winno być § 45 ust. 1) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz § 1 pkt 1, 5, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie baz danych dotyczących zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu. 3.11. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niezastosowania przez Sąd przepisu art. 81c ust. 2 i ust. 4 Pb. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie było bowiem postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r. nr [...], od którego przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na marginesie tylko można dodać, że art. 81c ust. 2 Pb jednoznacznie stanowi o możliwości zastosowania tego przepisu tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości organu co do: - po pierwsze, jakości wyrobów budowlanych, po drugie - jakości wykonanych robót budowlanych, - po trzecie, stanu technicznego obiektu budowlanego. A zatem, przepis ten nie uzależnia jego zastosowania od określonej kwalifikacji robót budowlanych (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1611/20). 3.12. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.13. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O sprostowaniu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 Ppsa.