III OSK 908/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 990/18 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 990/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi A.L. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uchylił zaskarżoną decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się H. Sp. z o.o. w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu: na podstawie art. 174 pkt 2 "p.p.s.a." naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez organ odwoławczy jest niewystarczająca do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie punktu konfekcjonowania odpadów na terenie działek [...],[...] i [...] w miejscowości [...]; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji zawiera braki, gdyż nie zawiera danych dotyczących skumulowanych oddziaływań z innymi przedsięwzięciami, które istnieją i funkcjonują w pobliżu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji zawiera braki w postaci niewyjaśnienia możliwości powodowania konfliktów społecznych przez planowaną rozbudowę; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że wskazane przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zwróciła się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że organ prowadzący postępowanie nie był związany opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem opinia jest najluźniejszą formą współdziałania organów i nie powoduje, że organ zwracający się o nią jest związany stanowiskiem organu opiniującego. Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, że w decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, rzeczywiście nie ma bezpośredniego nawiązania do wskazań z opinii RDOŚ, jednak zarzut podniesiony przez Sąd o pominięciu argumentów RDOŚ nie ma podstaw, bowiem w uzasadnieniu decyzji obszernie odniesiono się do wszystkich elementów wymaganych w ustawie - dla raportu oddziaływania na środowisko, a więc w znaczący sposób poszerzono opis i analizę poszczególnych czynników mogących mieć wpływ na środowisko. Zdaniem Spółki w uzasadnieniu decyzji organ prowadzący postępowanie odniósł się do wszystkich aspektów oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również przedstawiono analizę możliwych konfliktów społecznych, stwierdzając, że: "Przewidziany do rozbudowy zakład konfekcjonowania odpadów komunalnych, będący przedmiotem postępowania, istnieje od wielu lat i nie był powodem szczególnych konfliktów społecznych. Charakter modernizacji polega na wdrożeniu nowych technologii przetwarzania odpadów, uwzględniających ograniczenie uciążliwości dla środowiska i otoczenia". Odnosząc się do kwestii nierozważenia w sposób wystarczający kumulacji oddziaływań z innymi przedsięwzięciami, które istnieją i funkcjonują w pobliżu Spółka zauważyła, że organ stwierdził, że na podstawie posiadanych dokumentów obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie było obawy zaistnienia skumulowanych wzajemnych oddziaływań. Jednocześnie Spółka wskazała, że w okresie samej rozbudowy (przełom 2015/2016) odnotowano okresowy wzrost liczny skarg na odory i hałasy, czego, jednak dotyczyły one pojedynczych oddziaływań, głównie odoru. Stwierdziła, że uciążliwości te były sporadyczne, a nie ciągłe, zaś od dwóch lat skargi są nieliczne (kilka w roku), co związane jest z zakończeniem przedsięwzięcia, zamknięciem całego procesu sortowania w halach (pojazdy z odpadami są rozładowywane w halach), a także z zainstalowaniem urządzeń zapobiegających rozprzestrzenianiu się odorów (bariery antyodorowe). Okoliczności te świadczą, w ocenie Spółki, o zamknięciu przedsięwzięcia w granicach nieruchomości. Ponadto zwróciła uwagę, iż przejściowe oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości w okresie budowy było sygnalizowane przez uczestnika przed podjęciem rozbudowy i zostało odnotowane w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo Spółka wskazała, że konflikt społeczny nie był spowodowany rozbudową sortowni, miał inne przyczyny. Wyjaśniła, iż stowarzyszenia proekologiczne działające w gminie przez całe miesiące rozpowszechniały informacje o rzekomych zagrożeniach ze strony sortowni jeszcze na długo przed realizacja rozbudowy. Pismem z [...] października 2021 r. Spółka podtrzymała wszystkie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko wobec skargi kasacyjnej Spółki. Wniosła w nim o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono, tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu podstawę taką może stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podobnie druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku, zatem zasadnym było ich łączne rozpoznanie. Przypomnienia wymaga, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazać należy, iż przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym (przepis wynikowy). Samo powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej omawianego przepisu nie ma zatem żadnego znaczenia prawnego, bowiem z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez Sąd I instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując trzy z czterech zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z powyższym zarzuty te nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Odnosząc się natomiast do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż spełnia on wskazane wyżej wymogi. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w błędnym przyjęciu, iż analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez organ odwoławczy jest niewystarczająca do utrzymania w mocy decyzji Wójta stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie punktu konfekcjonowania odpadów. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał i szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów, w jego zdaniem, organy nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Nie sposób bowiem uznać, iż organ uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy cały materiał dowodowy dokonując przy tym swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów. Jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ II instancji oparł swoje stanowisko wyłącznie na informacjach zawartych w karcie oraz na decyzji środowiskowej z 2009 r., której wydanie poprzedzone było przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Zauważyć natomiast należy, iż karta informacyjna nie zawiera informacji dotyczących kumulacji oddziaływań z istniejącymi obok przedsięwzięciami. Z akt sprawy wynika natomiast, że w pobliżu punktu konfekcjonowania odpadów zlokalizowana jest również garbarnia i oczyszczalnia ścieków. Karta informacyjna nie zawiera również informacji o możliwych konfliktach społecznych. W tej kwestii organ nie może opierać się jedynie na oświadczeniu inwestora, iż rozbudowa nie przyczyni się do ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji czy hałasu. Konieczne jest bowiem zweryfikowanie tych twierdzeń również w zestawieniu z danymi odnoszącymi się do emisji pochodzących z innych przedsięwzięć, bowiem nawet w sytuacji, gdy każde z przedsięwzięć nie będzie oddziaływało na środowisko ponadnormatywnie nie da się wykluczyć kumulacji oddziaływań z nich emitowanych. Podobnie również konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie emisji odoru, których także brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważyć przy tym należy, że sama Spółka stwierdziła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zdarzały się sporadycznie sytuacje prowadzące do konfliktów społecznych, albowiem "sortowanie sporadycznie bywa uciążliwe". Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, karta informacyjna nie zawiera ponadto informacji o możliwych konfliktach społecznych, co wynika z faktu, iż w stosunku do tego dokumentu nie postawiono takich wymagań ustawowych. Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest okoliczność, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ramach przedstawionej przez organ specjalistyczny opinii zwrócono uwagę, na konieczność zbadania kwestii kumulacji oddziaływań i możliwości wystąpienia konfliktu społecznego. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż organ II instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji z jakich powodów uważa zalecone przez RDOŚ przeprowadzenie oceny za zbędne. Nie ma przy tym znaczenia przedstawione przez skarżąca kasacyjnie stanowisko, że opinia ma słabszy charakter od współdziałania organów jakim jest uzgodnienie. Uzgodnienie bowiem ma charakter wiążący, nie stanowi to jednak przesłanki do pominięcia w tym postępowaniu treści opinii RDOŚ. Podkreślić należy, że decyzja będąca przedmiotem postępowania musi być poprzedzona wydaniem decyzji, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a u.i.o.ś. (art. 84 ust. 1 u.i.o.ś.). Opinia ta ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może zostać pominięta w toku merytorycznej oceny rozstrzygnięcia. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wyrażenie stanowiska w tym zakresie jest natomiast konieczne mając na uwadze zasadę przezorności (art. 6 p.o.ś. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), bowiem zasada ta powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia. Skoro zaś zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przez organ z jakich powodów uznał on, że nie zachodzi potrzeba analizy przedsięwzięcia w kierunku kumulacji emisji, to tym samym nie sposób przyjąć, iż istotnie organ dokonał oceny przy uwzględnieniu konieczności zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko oraz mając na uwadze ochronę go przed nieodwracalnymi i nieznanymi skutkami jego degradacji, a także że odniósł się do opinii RDOŚ. Podobnie również w zaskarżonej decyzji organ nie zawarł rozważań odnoszących się do ekspertyzy podważającej prawidłowość i rzetelność przedstawionej przez inwestora karty informacyjnej wraz załącznikami. Nie ulega wątpliwości natomiast, że spostrzeżenia poczynione w tej ekspertyzie mogą mieć wpływ na ocenę rzetelności dokumentacji przedstawionej przez inwestora. W decyzji nie zamieszczono ponadto rozważań odnoszących się do podnoszonych w odwołaniach kwestii braku rzetelnej analizy odległości zabudowy mieszkaniowej oraz zgodności lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Negatywnie należy ocenić także fakt, iż organ opierał się przy wydawaniu decyzji środowiskowej z 2009 r., bowiem – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – przeprowadzona przed jej wydaniem ocena oddziaływania na środowisko. Rozbudowa przedsięwzięcia nie jest bowiem planowym etapem istniejącej już inwestycji. Reasumując wskazać należy, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i rzetelna. Sąd wskazał z jakich powodów uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniając dlaczego nie można uznać dokonanej przez organ II instancji analizy materiału dowodowego za prawidłową. W konsekwencji zaś czyni to niezasadnym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ pismo z 10 listopada 2021 r., w którym skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu (179 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.