II SA/Gl 386/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr IFXIV 7840.1.54.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od organu administracji Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta Z. decyzją z 5 sierpnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. T. (dalej jako inwestor) obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal mieszkalny oraz towarzyszącymi robotami konstrukcyjnymi (obręb [...] Z. na działce o nr ewidencyjnym [...] ul [...] w Z. ). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym orzeczono jak w sentencji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Z. (dalej jako strona lub skarżąca), która wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie wśród stron właścicieli lokali, którym przysługują udziały w nieruchomości wspólnej, w którą mają ingerować roboty budowlane objęte zatwierdzonym projektem. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 powyższej ustawy w związku z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 22 ust. 2 i 3 pkt. 4 i 5 ustawy o własności lokali poprzez wydanie decyzji na rzecz inwestora, który w zakresie robót ingerujących w nieruchomość wspólną nie dysponuje prawem do dysponowania tą nieruchomością wspólną na cele budowlane. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to poprzez zatwierdzenie projektu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny o powierzchni niespełniającej kryterium minimalnej powierzchni mieszkania. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumenty przemawiające za jego uwzględnieniem, a w szczególności podkreślono, że inwestorka nie dysponuje zgodą większości właścicieli lokali do dysponowania częścią wspólną nieruchomości. Ponadto podkreślono, że powierzchnia lokalu wynosi obecnie 24, 68 m², a minimalne kryterium wynikające z przepisów prawa do 25 m². Wojewoda Śląski decyzją z 29 listopada 2021 r. nr IFVIV 7840.1.54.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania w tym przybliżono zarzuty stawiane w odwołaniu. W dalszej części organ odwoławczy dokonał weryfikacji terminowości wniesionego odwołania oraz kompletność akt organu pierwszej instancji. W dalszej części odniósł się do dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w odwołaniu i organ ten ich nie podzielił. Odniósł się do kwestii związanej z czynnościami zwykłego zarządu oraz przekraczających taki zakres i doszedł do przekonania, że inwestorka nie dopuściła się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa. W końcowej części uzasadnienia organ ten odniósł się do ostatniego zarzutu dotyczącego wielkości projektowanego lokalu i stwierdził, że choć z informacji wynikających z ksiąg wieczystych wielkość lokalu nie przekracza 25 m, to z informacji zamieszczonych w projekcie budowlanym wszystkie dane potwierdzają zgodność projektowanego lokalu z przepisami prawa. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania i wskazano na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie przez organy prowadzące postępowanie właścicieli odrębnych lokali w budynkach wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Ponadto w ramach zarzutów związanych z naruszenie przepisów prawa procesowego, podniesiono zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania, a także art. 7 i art. 77 tego Kodeksu poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak należytego i wnikliwego przeanalizowania złożonego wniosku oraz nie przeprowadzenie weryfikacji wielkości powierzchni spornego lokalu. Ponadto podkreślono, że wykonanie przewidzianych pozwoleniem prac wymaga zgody właścicieli samodzielnych lokali w budynkach wchodzących w skład nieruchomości wspólnej, którzy takiej zgody nie wyrazili. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i w związku z art. 22 ust. 2 i 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali poprzez ich nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do tego, że prace związane z wnioskiem inwestorki nie przekraczają zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a także art. 42 ust. 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy indywidualnego ustalenia powierzchni lokalu odmiennej od tej, która jest ustalona przez Zarząd skarżącej Spółdzielni. Jako ostatni zarzut podniesiono naruszenie § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 42 ust. 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że pozwolenie narusza minimalna powierzchnię mieszkania to jest 25 m². W motywach skargi przedstawiono argumentacje przemawiającą za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja organów administracji publicznej, mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal mieszkalny. W świetle powyższego przywołać należy treść art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z nim pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto między innymi złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zalegającego w aktach administracyjnych wyciągu z ksiąg wieczystych wynika, że inwestorka dysponuje prawem odrębnej własności do przedmiotowego lokalu. W aktach administracyjnych zalega dokument, który formalnie odpowiada brzmieniu przywołanego przepis, ponieważ inwestorka stosowne oświadczenie złożyła, ponadto w aktach tych zalega pismo skarżącej z 30 czerwca 2021 r. w którym udziela się inwestorce wstępną zgodę na wykonanie robót dotyczących wymiany okna i drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku, pod warunkiem uzyskania zgody właścicieli samodzielnych lokali na roboty dotyczące elementów budynku wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Bliższa analiza stanu faktycznego występującego w omawianym zakresie pozwala uznać, że inwestorka wbrew brzmieniu oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karej stosownym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dysponuje. Dołączone do akt sprawy stanowisko inwestorki takiego wymogu nie spełnia, ponieważ jest tam zawarta zgoda warunkowa, a w dołączonych aktach administracyjnych brak jest zgody właścicieli samodzielnych lokali na roboty dotyczące elementów budynku wchodzących w skład nieruchomości wspólnej, a tym samym przywoływane powyżej pismo takiego wymogu nie może spełniać. W skardze podniesiony został zarzut sprowadzający się do naruszenia w sprawie postanowień art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i w związku z art. 22 ust. 2 i 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali poprzez ich nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do tego, że prace związane z wnioskiem inwestorki nie przekraczają zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt. 5 tej ustawy udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego, przekracza zakres zwykłego zarządu. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć treść art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W świetle treści przywołanych przepisów inwestorka mogłaby się powoływać na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie wówczas, gdy dysponuje stosowną uchwałą zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Oznacza to, że podmiot legitymujący się tytułem prawnym do lokalu będzie dysponował lokalem na cele budowlane, wyłącznie wówczas, gdy będzie dysponował stosowną uchwałą zarządu spółdzielni mieszkaniowej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty strony formułowane w odwołaniu są bezzasadne, ponieważ przedmiotem postępowania objęty jest wyłącznie lokal nr [...], a nie nieruchomość wspólna, a prace budowlane polegające na wymianie okna i drzwi w ścianie zewnętrznej budynku ingerują w nieruchomość wspólną, jednakże w ocenie organu czynności te nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. W ocenie składu orzekającego stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest trafne, ponieważ stosownie do postanowień art. 22 ust. 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali zakres przewidzianych prac w ramach rozpoznawanej sprawy, wyczerpuje zakres spraw przekraczających zwykły zarząd. Jak wynika z akt administracyjnych inwestorka takim dokumentem nie dysponuje (stanowiskiem Zarządu skarżącej wyrażonym w stosownej uchwale), a tym samym zasadny jest zarzut sformułowany w skardze o naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy o własności lokali i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd sprowadzający się do tego, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, bądź zastępującej ją orzeczenia sądu (wyrok NSA z 18. 07. 2018 r. sygn. akt II OSK 2066.16 Lex 2534131). W konsekwencji podzielić należy zarzut formułowany w skardze a sprowadzający się do naruszenia w sprawie postanowień art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i w związku z art. 22 ust. 2 i 3 pkt. 5 ustawy o własności lokali poprzez ich nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do tego, że prace związane z wnioskiem inwestorki nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W świetle poczynionych ustaleń wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. We wniesionej skardze w ramach zarzutów związanych z naruszenie przepisów prawa procesowego, podniesiono zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do kluczowych zarzutów formułowanych w odwołaniu, a tym samym miał w polu widzenia sporne kwestie. Zajęcie przez organ administracji odmiennego stanowiska niż skarżąca jak również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie oznacza, że przywoływana problematyka była przez ten organ pominięta i nastąpiło naruszenie wskazanego przepisu prawa. W skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 tego Kodeksu poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak należytego i wnikliwego przeanalizowania złożonego wniosku oraz nie przeprowadzenie weryfikacji wielkości powierzchni spornego lokalu. Tak sformułowany zarzut w kontekście zapadłego rozstrzygnięcia należy podzielić, ponieważ faktycznie organ odwoławczy nie przeprowadził działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności związanych z powierzchnią spornego lokalu. Jako ostatni zarzut podniesiono naruszenie § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 42 ust. 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że pozwolenie narusza minimalna powierzchnię mieszkania to jest 25 m². W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu przyjdzie zauważyć, że zasadnie skarżąca podnosi, że minimalna wielkość mieszkania wynosi 25 m², a zatem w sytuacji występującej rozbieżności między danymi podawanymi przez skarżącą a zamieszczonymi w projekcie zmiany sposobu użytkowania lokalu niezbędne było podjęcie działań zmierzających do weryfikacji występującej rozbieżności. Zauważyć należy, że jak podaje skarżąca w księdze wieczystej powierzchnia lokalu ustalona została na 24,68 m², a w projekcie przedłożonym organom powierzchnia ta przekracza 25 m. Podkreślenia wymaga, że podstawą opracowania wskazanego projektu były pomiary wykonane we własnym zakresie, zatem stanowisko wypowiadających się w sprawie organów administracji publicznej sprowadzające się do tego, że projekt ten wykonany został przez uprawniona osobę i organ administracji nie będzie weryfikował takich danych, w kontekście art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być podzielony. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, jak również weryfikacji podnoszonych w trakcie prowadzonego postepowania administracyjnego wątpliwości. Sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie nie jest prawidłową, ponieważ dane zawarte w księdze wieczystej korzystają z określonej ochrony i przypisywana jest im określona wiarygodność, co nie oznacza, że prawdziwą powierzchnią jest ta wskazana w księdze wieczystej, albowiem może się okazać, że w rzeczywistości lokal ten posiadał inna wielkość, niż zostało o wpisane do księgi wieczystej. W państwie prawa nie jest dopuszczalna sytuacja, że to samo pomieszczenie czy budynek posiadają różną wielkość w zależności od tego dla jakich potrzeb była ona ustalana. W świetle powyższego w kontekście omawianego zarzutu organy te dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym rozstrzygnięciu ustali faktyczną powierzchnię spornego lokalu jak również inwestorka podejmie działania zmierzające do wykazania, że dysponuje lokalem na cele budowlane. Po wyjaśnieniu występujących rozbieżności i skompletowaniu stosownych dokumentów organ pierwszej instancji podejmie rozstrzygnięcie odpowiednie do poczynionych ustaleń. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 210 § 1 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.