II OSK 2947/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 507/17 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 115a ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; dalej p.o.ś.), §1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 112) Starosta M. ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "R." z siedzibą w K. – wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w wysokości: 55 dB /pięćdziesiąt pięć decybeli/ - w godz. 6-22 czasu pracy zakładu w ciągu doby, 45 dB /czterdzieści pięć decybeli/ - w godz. 22-6 czasu pracy zakładu w ciągu doby mierzonym na granicy nieruchomości, na której znajduje się ww. zakład. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu do organu [...] marca 2016 r.) M. P. zwrócił się o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 145 § 3 k.p.a. Starosta M. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. podając, że jedyną stroną postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu jest posiadacz zakładu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. Starosta M. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta M. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "R". Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. oraz art. 145 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. SKO uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję J. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. § 1, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie, zdaniem Sądu, wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazaną we wniosku M. P. podstawą wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku tej podstawy odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić tylko w razie oczywistego braku związku praw wnioskodawcy z przedmiotem sprawy. Organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu, ale czynność tę potraktował tylko jako zabieg formalny i następnie wznowione postępowanie umorzył, powielając dotychczasowe stanowisko. Stosownie zaś do art. 149 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania, organ zobowiązany jest, zdaniem Sądu, po pierwsze – zbadać czy rzeczywiście podstawa wznowieniowa ma miejsce, a po wtóre – w razie twierdzącej odpowiedzi – przeprowadzić postępowanie co do istoty. Jeśli zaś organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji z art. 145 § 1 k.p.a. – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd wskazał za organem I instancji, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w tym przepis art. 115a, nie przewidują udziału osób trzecich w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu. Jednak ustawa ta w ogóle nie zawiera przepisów o postępowaniu administracyjnym, a sam przepis art. 115a jest normą o charakterze materialnoprawnym. Z samego faktu, że decyzja adresowana jest do posiadacza zakładu nie wynika, że tylko ów posiadacz jest osobą zainteresowaną w sprawie. Skoro żaden szczególny przepis prawa nie ustala kręgu stron postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu, to zastosowanie w tej kwestii ma art. 28 k.p.a. Przyjąć zdaniem Sądu należy, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu mogą mieć co najmniej podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Właściciel nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. To właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych np. immisji pośrednich (art. 144 k.c.). Przepis art. 140 k.c. jest więc przepisem prawa materialnego, z którego właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji może wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał za konieczne zbadanie interesu prawnego M. P. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji bezpodstawnie uznał, iż M. P. posiada w sprawie interes prawny a tym samym status strony postępowania, co skutkować miało stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 poprzez przyjęcie, że zarzut uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie może być zweryfikowany przez sąd, 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja winna być uchylona, ponieważ na etapie postępowania administracyjnego nie zebrano i nie rozpatrzono wyczerpująco materiału dowodowego; 4) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 115a p.o.ś., bowiem norma ta stanowi jedynie o obowiązku organu określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, a nie o obowiązku przeprowadzenia postępowania określającego wpływ hałasu na nieruchomości sąsiednie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zauważyć wypada, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, SKO nie uznało, że M. P. posiada w sprawie interes prawny, a jedynie – powołując się na wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., II OSK 864/13 – stwierdziło, że konieczne jest zbadanie w kontekście przedstawionym w motywach zaskarżonej decyzji interesu prawnego M. P. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 115a p.o.ś. interes prawny danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz warunków funkcjonowania myjni samochodowej, może wynikać z praw rzeczowych do nieruchomości sąsiedniej i dlatego powinien podlegać ochronie prawnej. NSA w wyroku tym wywodził, że właściciel nieruchomości położonej w zasięgu ewentualnego negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przesłanka, w świetle której postępowanie w takiej sprawie wszczyna się z urzędu w świetle art. 115a ust. 5 p.o.ś. nie może być rozumiana automatycznie jako przesłanka wyłączająca możliwość uznania za stronę tego postępowania właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli może to dotyczyć jego interesu prawnego w związku z prowadzoną w sąsiednim obiekcie działalnością, z którą wiążę się emisja hałasu. W literaturze prawniczej również podnoszono, że biorąc pod uwagę, iż postępowanie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 115a p.o.ś. jest wszczynane wtedy, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie przekroczeń, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu (K. Gruszecki, Komentarz do art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska, komentarz WK 2016). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji słusznie stanowisko SKO uznał za prawidłowe, nie przesądzając, że M. P. ma w przedmiotowej sprawie interes prawny, a jedynie wskazując, że ta kwestia nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Zarzut ten nie jest więc zasadny. Nie jest też uzasadniony drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z § 1. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a nie orzeka za organ. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że podniesiony w skardze zarzut uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie może być weryfikowany przez Sąd, skoro we wniosku o wznowienie postępowania podane zostały okoliczności mające wskazywać na zachowanie terminu, ale okoliczności te nie zostały udokumentowane i kwestia ta nie była wcześniej przez skarżącego podnoszona. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny winien również wyjaśnić kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odniesieniu do trzeciego z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. – stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż Starosta M. wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji bowiem nie zbadał, czy M. P. ma w przedmiotowej sprawie interes prawny. SKO nie naruszyło zatem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., a Sąd I instancji słusznie stanowisko organu odwoławczego uznał za zgodne z prawem. W wyniku powyższego Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., gdyż nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tak więc zarzut powyższy również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Co do zarzutu naruszenia art. 115a p.o.ś. stwierdzić trzeba, iż został on w skardze kasacyjnej wadliwie sformułowany, ponieważ nie precyzuje, która konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu miała zostać – według skarżącego kasacyjnie – niewłaściwie zastosowana przez Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, że art. 115a p.o.ś. w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2017 r., posiadał sześć ustępów (1-5 i 7; ust. 6 był uchylony), przy czym jego ust. 4 miał cztery punkty, a ust. 7 trzy punkty. Mając jednak na względzie, że w motywach skargi kasacyjnej, rozwijając podniesione zarzuty, w odniesieniu do art. 115a p.o.ś. przywołano treść jego ust. 1, wskazać trzeba, że stosownie do art. 115a ust. 1 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2017 r., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Przytoczony przepis prawa materialnego nie określa kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie, a zatem – jak trafnie uznało SKO, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował to stanowisko – do ustalenia, czy danemu podmiotowi przysługuje w takiej sprawie przymiot strony zastosowanie znajduje regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. W takim też zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował art. 115a p.o.ś. Podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył więc art. 115a p.o.ś. W odniesieniu do wywodów zawartych w motywach skargi kasacyjnej, wiążących się w istocie z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 7 k.p.a., że odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu Sąd I instancji uznał, iż nie zebrano i nie rozpatrzono całości materiału dowodowego, a mimo to skargę oddalił, zauważyć wypada, że powyższa uwaga Sądu dotyczyła postępowania przed organem I instancji. W ocenie bowiem SKO, jak i Sądu I instancji, Starosta M. nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. Z tego też względu SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę Staroście do ponownego rozpoznania, a Sąd Wojewódzki, podzielając stanowisko organu odwoławczego, oddalił skargę wniesioną na kasacyjną decyzję SKO. Wbrew zatem wywodom zawartym w motywach skargi kasacyjnej nie ma sprzeczności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku i jego motywami. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.