I OW 158/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty N. odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w opłatach pobieranych za uwierzytelnienie dokumentów postanawia: umorzyć postępowanie sądowe UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w opłatach stanowiących dochód budżetu powiatu pobieranych na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12b ust. 5 i tabelą 16 z załącznika do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725). W ocenie Inspektora przedmiotowe odwołanie powinno zostać rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., gdyż postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłatach nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy. W uzasadnieniu wniosku Inspektor wskazał, że uiszczenie przez osobę zainteresowaną opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty oraz udostępnienie materiałów zamyka drogę wszczęcia trybu, o którym mowa w art. 40f ust. 1 tej ustawy w zakresie dotyczącym wysokości opłaty. Inspektor zaznaczył, że byłby organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, gdyby starosta rozstrzygał w sprawie sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty, który wystąpił przed wniesieniem opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Argumentował, że wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w tym dokumencie jest równoznaczne z niepodważeniem wysokości należnej opłaty i determinuje uznanie braku sporu co do jej wysokości. W konsekwencji brak podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wyklucza Inspektora jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty N. Organ zaznaczył ponadto, że przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie nadpłaty rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Kolegium wniosło o wskazanie Inspektora jako organu właściwego do rozpatrzenia złożonego odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej, a należność nie jest zobowiązaniem podatkowym, ale niepodatkową należnością o charakterze publicznym regulowaną przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869), dalej: u.f.p. Wywiodło, że sporna opłata stanowi przychód Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, a nie budżetu właściwego powiatu, a zatem organem wyższego stopnia jest organ, o którym mowa w art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaistniały w sprawie negatywny spór kompetencyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu kompetencyjnego koncentruje się na rozbieżnych stanowiskach organów co do tego, który z nich powinien rozstrzygnąć konkretną sprawę administracyjną. Sprawa administracyjna jest kategorią mającą wymiar materialny i procesowy. Z jednej strony sprawa administracyjna oznacza ścisły związek pomiędzy określonym stanem faktycznym a normą prawa administracyjnego materialnego, tego rodzaju, że w sytuacji zaistnienia tego stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy prawa materialnego następuje uwolnienie mocy wiążącej tej normy wobec tego właśnie stanu faktycznego. Z drugiej jednak strony, jeżeli proces ten następuje w określonym postępowaniu kończącym się podjęciem aktu przez wyposażany w kompetencję do wydania tego aktu organ administracji publicznej, sprawa administracyjna zyskuje wymiar procesowy. Ustawodawca może bowiem w różny sposób kształtować kompetencje organów odnoszące się do określonej sprawy administracyjnej w jej materialnym rozumieniu, co oznacza, że ta sama sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym może być przedmiotem różnych postępowań prowadzonych w związku z różnymi kompetencjami organów administracji publicznej odnoszącymi się do tej sprawy. Sprawa będąca przedmiotem określonego postępowania zdeterminowanego kompetencją określonego organu do jej rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego staje się zatem również sprawą w znaczeniu procesowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie podkreśla się, że spór kompetencyjny musi dotyczyć sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej załatwianej przez organ administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 1995 r., I SA 40/95, publ.: ONSA z 1995 r., nr 3, poz. 148; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2013, I OW 200/13; postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OW 263/13; postanowienie NSA z dnia 3 marca 2017 r., I OW 222/16) bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (zob. K. Defecińska-Tomczak: Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, publ.: OSP z 2007 r., nr 7-8, poz. 80a, s. 491). Istota niniejszego sporu sprowadza się do tego ustalenia, który z organów będących w sporze jest właściwy do rozpoznania odwołania B.A., T.Z. i J.M. od decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za uwierzytelnienie dokumentów. W dacie wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. treść art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiła, iż organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych (...). Treść art. 40 f ust. 2 w zw. z art. 7 b ust. 2 pkt 2 dawała podstawę do przyjęcia, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu stopnia podstawowego dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za uwierzytelnianie dokumentów był wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Znalazło to potwierdzenie w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 3017/19 z 16 lipca 2020 r.; I OSK 1372/19 z 25 maja 2020 r.; I OSK 1837/17 z 16 maja 2019 r.). Zgodnie jednak z brzmieniem art. 1 pkt 29 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.782) uchylony został z dniem 31 lipca 2020 r. art. 40 b. ust. 1 pkt 3. Oznacza to likwidację czynności uwierzytelniania. Tak więc obecnie właściwy organ, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych opatruje bezpłatnie klauzulą urzędową dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonał prace geodezyjne (art. 12 b ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do zasobu. Stosownie jednak do treści art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych, których wyniki zostały przyjęte do zasobu przed 31 lipca 2020 r. i które mogły podlegać uwierzytelnieniu, mogą być nadal – na wniosek wykonawcy tych prac – po 31 lipca 2020 r. opatrywane klauzulą urzędową jako dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonał prace geodezyjne (art. 40 ust. 3 g pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), nie dłużej niż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Za opatrzenie klauzulą urzędową w brzmieniu nowych przepisów właściwy organ nie pobiera jednak opłaty. Owa nowelizacja oznacza, że nie istnieje obecnie podstawa materialnoprawna do pobierania opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych. Skoro tak, to w sprawie niniejszej opisana wyżej zmiana przepisów prawa spowodowała, że spór kompetencyjny stał się bezprzedmiotowy; innymi słowy zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po złożeniu wniosku wyeliminowała istnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji, zaś postępowanie wszczęte wskutek złożenia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ppsa stosowany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie wszczętej na skutek złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przewiduje umorzenie postępowania w przypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.