III SA/Gl 714/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...]Prezydenta Miasta S. z [...]r. w sprawie odwołania E.W. ze stanowiska dyrektora zespołu szkół w S. jako sprzecznego z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Z akt sprawy wynika, że E.W. [...]r. złożyła pisemne oświadczenie, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2020 poz. 910) składa rezygnację z funkcji Dyrektora w Zespole Szkół [...] w S. z dniem [...]r. Jednocześnie na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z 26 stycznia I982 r.- Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 z późn. zm.) poprosiła o przeniesienie na stanowisko nauczyciela matematyki do Szkoły Podstawowej Nr [...]. W konsekwencji Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie nr [...]z [...] r. w sprawie odwołania E.W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w S., uwzględniające jej wniosek. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. zarządzenia jako sprzecznego z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawo oświatowe. Stwierdził bowiem, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez niego rezygnacji powinno nastąpić za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, a organ prowadzący nie ma swobody do samodzielnego ustalania dnia odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora na skutek jego rezygnacji. Niezachowanie zaś wskazanego przepisami ustawy okresu wypowiedzenia stanowi, zdaniem organu nadzoru, istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. W skardze Gmina zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że odwołanie nauczyciela, przez organ prowadzący, ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczycieIa rezygnacji, powinno nastąpić za trzymiesięcznym wypowiedzeniem pomimo, że odwołanie nastąpiło z dniem wskazanym przez nauczyciela w oświadczeniu o rezygnacji tj. z dniem [...] r., 2) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia, podczas gdy rzeczone zarządzenie nie jest sprzeczne z prawem. Wobec powyższych zarzutów wniosła o: 1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, 2/ ustalenie, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 3/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Iit. a ustawy o prawo oświatowe wynika, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela z tego stanowiska w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Rezygnacja z funkcji dyrektora szkoły może mieć charakter natychmiastowy bądź odroczony do momentu wskazanego w rezygnacji. Oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji dyrektora szkoły powinno być interpretowane zgodnie z wolą osoby składającej to oświadczenie, o ile nie koliduje ona z wolą organu. Dlatego wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze, jako naruszające art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem sporu jest legalność zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie odwołania dyrektora szkoły bez zachowania okresu wypowiedzenia, ale dokonanego na wniosek tego dyrektora i z dniem w nim wskazanym. Jako podstawę ww. zarządzenia wskazano art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo oświatowe oraz art.30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 66 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020r., 910): 1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. W myśl art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r. poz. 713 t.j) – dalej powoływana jako usg, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. 2. Do zadań wójta należy w szczególności: 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Stosownie do art. 8 ust. 3 Prawa oświatowego, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Z powyższego wynika, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi prowadzącemu szkołę na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Dlatego odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy (uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz wyrok z 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04). Z wyżej cytowanego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego wynika, że w przypadku złożenia rezygnacji przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze, organ jest zobowiązany do jego odwołania ("organ odwołuje nauczyciela"). Obowiązku tego zresztą organ nadzoru nie kwestionuje, podnosząc jedynie, że w takim przypadku odwołanie to winno nastąpić z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Odnośnie tego zauważyć należy, że rezygnację ze stanowiska nauczyciel może złożyć w każdym czasie wybierając moment dla siebie najdogodniejszy. Jest dysponentem swojego prawa do pracy na zajmowanym stanowisku, co oznacza, że może zrezygnować z przysługującego mu okresu wypowiedzenia. Prowadzi to do wniosku, że trzymiesięczny okres wypowiedzenia w przypadku rezygnacji nauczyciela z zajmowanego stanowiska jest zastrzeżony na korzyść organu, który nie może być taką rezygnacją zaskoczony i musi mieć zagwarantowany czas na zorganizowanie zarządzania placówką oświatową i zapewnienie jej właściwego funkcjonowania po złożeniu rezygnacji przez jej dotychczasowego dyrektora. Zgodnie z art. 11 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t j. Dz. U. z 2019r., poz. 2215) dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego. Stosownie zaś do art. 62 ust. 1 Prawa oświatowego, szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Z powyższego wynika, że należy odróżnić stosunek pracy nauczyciela, który nawiązywany jest w oparciu o przepisy Karty Nauczyciela, od powierzenia wykonywania funkcji kierowniczej w szkole, które w przypadku osoby pełniącej funkcję dyrektora winno nastąpić w oparciu o akt powołania o charakterze administracyjnym. Na tę dwoistość i odrębne tryby dochodzenia roszczeń wynikających z każdego z nich zwrócił uwagę NSA w uchwale z 16 grudnia 1996r. sygn. akt OPS 6/96. Potwierdza to wyżej przedstawiony wniosek, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Uwzględniając wyżej przedstawione zasady zatrudniania nauczycieli i powierzania im stanowisk funkcyjnych Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie nie narusza prawa w stopniu istotnym, albowiem Wojewoda dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Zastosowana przez Wojewodę wykładnia jest sprzeczna z ratio legis tego przepisu, ustalonego przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Zdaniem Sądu jest celem omawianego przepisu jest zapewnienie właściwego funkcjonowania szkoły poprzez wyeliminowanie możliwości niespodziewanego pozostania szkoły bez osoby kierującej jej działalnością. Z pewnością pozostaje to także w interesie społecznym - uczących się w danej placówce dzieci lub młodzieży i ich rodziców. Dla takiego sprawnego funkcjonowania konieczne jest zarówno zaangażowanie nauczyciela w pełnioną funkcję, jak i jego dobra współpraca z organem prowadzącym szkołę. Jeśli z jakichkolwiek przyczyn nie jest spełniony jeden bądź drugi warunek albo – tym bardziej – oba jednocześnie, to osiągnięcie tego celu i "zmuszanie" dyrektora do odpracowania jeszcze trzech miesięcy, czego sobie nie życzy żadna ze stron, z pewnością do realizacji tego celu się nie przyczyni. Natomiast organ wydając zarządzenie uwzględniające wniosek nauczyciela, jednocześnie przyjął na siebie obowiązek zorganizowania kierowania placówką w krótszym terminie. Wreszcie marginalnie i tylko posiłkowo, należy wziąć pod uwagę interes samego nauczyciela jako pracownika w kontekście organizacji roku szkolnego. W przedmiotowej sprawie osoba pełniąca funkcję dyrektorki zespołu szkół złożyła rezygnację [...]r. wyrażając jednocześnie wolę objęcia stanowiska nauczyciela w innej szkole. Oznacza to, że trzymiesięczny okres wypowiedzenia upłynąłby [...]r., a zatem po upływie miesiąca, od dnia, kiedy miałaby już rozpocząć pracę w drugiej placówce. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z 19 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Rz 1379/19 , że "Rezygnacja ze stanowiska dyrektora szkoły może mieć charakter natychmiastowy bądź odroczony do momentu wskazanego w rezygnacji. Wobec tego oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji dyrektora szkoły powinno być interpretowane zgodnie z wolą osoby składającej to oświadczenie." Przechodząc do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru przypomnieć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przy czym z ust. 4 powołanego artykułu wynika, że dla zaistnienia skutku nieważności sprzeczność z prawem winna mieć charakter istotny, w przeciwnym bowiem razie organ nadzoru nie stwierdza nieważności tych aktów, ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga wykazania przez organ nadzoru naruszenia prawa o charakterze istotnym. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało koncepcję pojęcia istotnego naruszenia prawa. Naruszeniem takim będzie więc wydanie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia uchwały Iub zarządzenia. W badanej sprawie żadne z tych naruszeń nie nastąpiło, zatem w świetle uwag poczynionych wyżej w oparciu o przepisy Prawa oświatowego i Karty Nauczyciela - w ocenie Sądu – istotnego naruszenia prawa Wojewoda Śląski nie wykazał. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zasadny jest zarówno zarzut niewłaściwej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego konieczne stało się uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w oparciu o art. 148 p.p.s.a.