II OSK 656/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1165/21 w sprawie ze skargi V. N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1165/21, po rozpoznaniu skargi V. N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania V. N. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 września 2020 r., nr WSC-II-D.6151.13092.2020; 2) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1) (pierwszym); 3) stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 614 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji zauważył, że na gruncie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wskazał, że wprawdzie w skardze zarzucono bezczynność jednak w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, pozostaje to zaś bez wpływu na zasadność skargi, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama. Chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia długość trwania postępowania i sposób procedowania w nim. Sąd podał, że odwołanie wpłynęło do organu II instancji 4 listopada 2020 r., a dopiero 22 stycznia 2021 r. organ podjął czynność w postaci skierowania do strony pisma na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") z jednoczesnym wezwaniem do złożenia określonych dokumentów. Strona jedynie częściowo zadośćuczyniła temu wezwaniu (15 lutego 2021 r.), wnosząc o przedłużenie terminu do złożenia pozostałych dokumentów, co uczyniła 1 marca i 12 kwietnia 2021 r. Z ostatnim wskazanym dniem ustały więc merytoryczne przeszkody w załatwieniu sprawy. Mimo upływu wyznaczonego terminu z art. 36 § 1 k.p.a. organ nie tylko nie załatwił sprawy, ale nawet nie zastosował się ponownie do obowiązku określonego w tym przepisie. Dopiero bez mała półtora miesiąca po złożeniu ponaglenia w dniu 4 maja 2021 r. wydana została decyzja ostateczna. Sąd I instancji uznał, że postępowanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Pierwotna bezczynność uległa przekształceniu w przewlekłość z chwilą dokonania czynności w dniu 22 stycznia 2021 r. Organ prowadził postępowanie odwoławcze w sposób zdecydowanie opieszały, bez wymaganej koncentracji i kumulacji czynności. Dodatkowo okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i przekraczały maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Do chwili dokonania pierwszej czynności postępowanie trwało około dwóch i pół miesiąca, a do wniesienia skargi i załatwienia sprawy prawie siedem i pół miesiąca. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody, a także niezbyt długi okres jaki upłynął pomiędzy wpływem odwołania do organu II instancji, a podjęciem pierwszej czynności w sprawie i następnie wydaniem przez organ decyzji ostatecznej, w ocenie Sądu, nie ulegało także wątpliwości, że przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł też uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w jakiejkolwiek, a zwłaszcza w maksymalnej określonej przepisami wysokości. Zaznaczył przy tym, że w tej mierze, poza ogólnymi stwierdzeniami, strona nie odwołała się do żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Brak jest więc podstaw do przyznania skarżącemu jakiejkolwiek sumy pieniężnej z uwagi również na okoliczności faktyczne, gdyż podstawą ubiegania się przez niego o zezwolenie był pobyt z rodziną, więc sytuacja prawna jest ściśle związana z sytuacją jego małżonki. Wobec wydania decyzji w sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy we wskazanym terminie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, 149 § 1a, art. 151, art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył V. N., zaskarżając go w zakresie punktu 3) i 4) oraz wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącej przewlekłości i rażącego naruszenia przepisów postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 września 2020 r., podczas gdy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził postępowanie w sposób rażąco niezgodny z nakazami wynikającymi z art. 12 k.p.a. oraz terminami określonymi w art. 35 k.p.a., jak również z obowiązkami wynikającymi z art. 36 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd I instancji wyroku wskazującego, iż nie istniała podstawa do orzeczenia przez Sąd grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ani przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i "odmówienie przyznania skarżącemu wspomnianej wyżej sumy pieniężnej oraz odmówienie nałożenia na organ wyżej wymienionej grzywny"; które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w przypadku prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przyznałby skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. lub nałożyłby na organ grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., poprzez wydanie przez Sąd I instancji wyroku wskazującego, iż nie istniała podstawa do uznania, iż przewlekłość prowadzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 września 2020 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w przypadku prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji uznałby, iż przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiotowej sprawie nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie przez Sąd I instancji wyroku wskazującego, iż nie doszło do rażącej przewlekłości i rażącego naruszenia przepisów postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 września 2020 r., mimo faktu, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził postępowanie w sposób rażąco niezgodny z nakazami wynikającymi z art. 12 k.p.a. oraz terminami określonymi w art. 35 k.p.a., jak również z obowiązkami wynikającymi z art. 36 k.p.a., przez co organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów państw i w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy stwierdzona przez Sąd Wojewódzki przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i czy były podstawy do przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, bądź wymierzenia grzywny. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały po części wadliwie skonstruowane. Autor środka zaskarżenia całkowicie bezpodstawnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Mają one zastosowanie tylko przy ocenie prawidłowości postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu administracji w formie decyzji czy postanowienia. Tylko w takim postępowaniu można dokonywać oceny, czy w sposób wyczerpujący zgromadzony został przez organy administracji materiał dowodowy będący podstawą wydania rozstrzygnięcia, czy dokonano jego prawidłowej oceny oraz czy podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione w zakresie podstawy faktycznej i prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3054/17). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W myśl definicji zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Według utrwalonego orzecznictwa i stanowiska doktryny z przewlekłością mamy do czynienia, gdy działania organu administracji są nieefektywne, opieszałe i prowadzące do przedłużenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza co do chronologii czynności podjętych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wykazała ewidentnie, że postępowanie prowadzone było przewlekle, nie kwestionuje tego nawet sam organ. Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stwierdzona przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1893/20; z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1370/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji - biorąc pod uwagę dokonane ustalenia w oparciu o akta sprawy, tj. niezbyt długi okres jaki upłynął pomiędzy wpływem odwołania do organu, a podjęciem pierwszej czynności i wydaniem przez organ decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu okresów podlegających odliczeniu, a także rozważania odnośnie kwalifikowanej postaci przewlekłości postępowania - uznał, że stwierdzona niewątpliwie przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie, nie można stwierdzić, aby przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ, bądź było efektem złej woli organu. Jak wynika z przedstawionych przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę statystyk, wzrost ilości spraw do załatwienia, nawet przy wdrożeniu przez organ szeregu działań naprawczych, musiał skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Tym bardziej, że organ podjął działania celem usprawnienia prowadzenia postępowań administracyjnych. W konsekwencji, chociaż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odpowiada za nieterminowe załatwienie sprawy, a okoliczności sprawy warunkowały orzeczenie o przewlekłości przedmiotowego postępowania, to jednak nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a. Zgodzić się należało również z oceną Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej bądź wymierzenia grzywny organowi, o wymierzenie której zresztą cudzoziemiec nie wnioskował w skardze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1146/20). Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym nadal nie załatwi sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3455/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie w zaskarżonym wyroku, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania instrumentu przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto, działanie organu nie było nacechowane złą wolą, a było wynikiem znacznego obłożenia organu pracą, a co także ma znaczenie, postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji. W sprawie nie zaistniały także szczególne okoliczności po stronie skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. Jak wyżej zaznaczono, działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, nie istniała też uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, jak niewadliwie podniósł Sąd Wojewódzki, w tej mierze, poza ogólnymi stwierdzeniami, strona nie odwołała się do żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Samo odwołanie się do "niepewności co do swojej sytuacji życiowej", "długotrwałego stresu", jest niewystarczające do stwierdzenia podstaw do zastosowania tego środka. Podobnie jak niczym nie poparta argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie trudności w podróżowaniu i wykonywaniu części zadań zawodowych. Uwzględniając czas trwania postępowania administracyjnego nie można przyjąć, aby doszło po stronie skarżącej do takiej szkody moralnej, która by uzasadniał przyznanie sumy pieniężnej i to w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisem prawa. Tym samym także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.