I OW 175/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. a Komendantem Wojewódzkim Policji w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. M. od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie i psychologiczne postanawia: wskazać Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Komendantem Wojewódzkim Policji w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. M. od decyzji Komendanta Komisariatu Policji I w Z. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] dotyczącej skierowania na badania lekarskie i psychologiczne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z [...] października 2012 r. Komendant Komisariatu Policji I w Z., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) skierował A. M. na badanie lekarskie oraz działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) na badania psychologiczne. Od powyższej decyzji A.M. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. jako organowi właściwemu rzeczowo odwołanie A. M. od decyzji Komendanta Komisariatu Policji I w Z. o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne. Organ wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) organem uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne jest starosta. Podał, że kwestia skierowań na badania lekarskie i psychologiczne została uregulowana również w wydanym, na podstawie art. 105 ust. 5 ww. ustawy, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w zakresie rozpoznawania ww. spraw w toku postępowania instancyjnego przez dotychczas umocowane organy (z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 136 ust. 1 ustawy), brak jest właściwości rzeczowej organu do rozpoznania odwołania. Stwierdził, zatem, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania A. M. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznało się jednak za organ niewłaściwy w sprawie i podkreśliło, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze W. - komendant rejonowy Policji (ust. 1 tego przepisu). W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji (ust. 2 art. 6a ustawy). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych w I instancji przez komendanta powiatowego Policji - jest komendant wojewódzki Policji. Wnioskodawca wskazał również, że czym innym jest właściwość rzeczowa organów administracji publicznej, tj. właściwość do rozstrzygania określonego rodzaju spraw, a czym innym jest właściwość instancyjna, tj. właściwość do rozpatrywania środków odwoławczych. Podał, że ustawa o kierujących pojazdami zmieniła od dnia 19 stycznia 2013 r. właściwość rzeczową organów w zakresie kompetencji do wydawania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne. Ustawa ta nie zmieniła jednak właściwości instancyjnej organów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., skoro w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji wydał Komendant Komisariatu Policji I w Z., to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest Komendant Wojewódzki Policji w G. W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania A. M. Podał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły moc przepisy art. 122-125 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te stanowiły podstawę materialnoprawną kierowania przez organy Policji na badania lekarskie i psychologiczne. Wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych organy Policji z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły materialne podstawy prawne do wydawania rozstrzygnięć w sprawach kierowania na wspomniane wyżej badania, wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed tą datą. Wskazał, że kontynuując postępowanie w tych sprawach po dniu 19 stycznia 2013 r. zarówno organ Policji I instancji, jak i Komendant Wojewódzki Policji jako odwoławczy organ II instancji, jako podstawę prawną skierowania na badania lekarskie albo psychologiczne musiałby wskazać uchylony już przepis ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skutek zaś wobec osoby kierowanej na badanie byłby taki, że byłaby ona zobowiązana do poddania się obowiązkowi na podstawie nieobowiązującego przepisu oraz mocą decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Dodał, że argumentacja wnioskodawcy nie jest zrozumiała, bowiem właściwość rzeczową organu administracji publicznej wywodzi się nie z przepisów proceduralnych, ale materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z.– traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej, a Komendantem Wojewódzkim Policji w G.– będącym organem administracji rządowej, w związku, z czym do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołań od decyzji Komendanta Komisariatu Policji I w Z. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie (decyzja nr [...]) i psychologiczne (decyzja nr [...]). Decyzja w sprawie skierowania na badania lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), a decyzja w sprawie skierowania na badania psychologiczne została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy. Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz odpowiednio § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 133) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła wżycie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. art. 122 i art. 124 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast odpowiednio w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie i psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r. organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendanta Komisariatu Policji I w Z. z dnia [...] października 2012 r., jest, zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy, zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy, zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzje z dnia [...] października 2012 r. wydał Komendant Komisariatu Policji I w Z., dlatego – w myśl ar. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Komendant Wojewódzki Policji w G. Wskazany organ utracił jednak kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy skierowania na badania lekarskie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że "obowiązek badania właściwości przez organ, do którego wniesiono podanie, określony w art. 65 k.p.a., wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Dotyczy on jednak i takich sytuacji, gdy w związku ze zmianami przepisów prawa, zostanie pozbawiony zdolności prawnej do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dotychczas właściwy organ administracji. (...) Organ pozbawiony w ten sposób zdolności prawnej powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a podanie strony przekazać organowi właściwemu w świetle nowych przepisów, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA 2308/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP z 2000 r., z. 7-8, poz. 110; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1996 r., I SA 695/95, niepubl.; A. Matan: Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010). W wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 128/08, LEX nr 515196 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, to wówczas powinno ono zostać umorzone a podanie (wniosek), o którym mowa przekazane organowi właściwemu jednakże po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu. Podobnie byłoby wtedy, gdyby w związku ze zmianami przepisów prawa organ został pozbawiony prawnej możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w której początkowo był właściwy. Inaczej natomiast wówczas, kiedy organ byłby świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli sprawy (podania, wniosku), która poprzedza skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego - art. 65 § 1 k.p.a." (podobnie NSA w wyroku z dnia 16 marca 2007 r., I OSK 733/06; zob. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 710/08, LEX nr 499819; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2460/06, LEX nr 337011; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., I SA/Wa 1026/07, LEX nr 417725). Wprawdzie należy odnotować również dopuszczalny pogląd, zgodnie z którym, w omawianej sytuacji wystarczające jest samo przekazanie sprawy, w trybie określonym w art. 65 k.p.a., organowi właściwemu, w świetle nowych przepisów, bez konieczności umorzenia postępowania (zob.: A. Matan: Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, Lex 2010; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, t. I), to jednakże mając na uwadze wskazane wyżej dominujące stanowisko, w tym również poglądy wyrażane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie sporów kompetencyjnych pomiędzy komendantami wojewódzkimi policji a samorządowymi kolegiami odwoławczymi w analogicznych sprawach dotyczących rozpoznania w drugiej instancji - po dniu 19 stycznia 2013 r. w związku z unormowaniami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - spraw skierowania na badania lekarskie i psychologiczne (postanowienia NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., I OW 46/13, I OW/55/13; postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OW 76/13; postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., I OW 175/13 i I OW 176/13) oraz mając na uwadze wartość jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. jako organ właściwy do wydania decyzji o charakterze procesowym w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem A.M. od decyzji Komendanta Komisariatu Policji I w Z. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] dotyczącej skierowania na badania lekarskie i psychologiczne.