II SA/Kr 1297/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2022 roku, znak: WS-VI.7534.3.75.2022.MK w przedmiocie odszkodowania za zwróconą nieruchomość skargę oddala UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 12.09.2022r. nr WSVI.7534.3.75.2022.MK uchylił decyzję Starosty Krakowskiego znak: GN.II.6821.1.43c2014.JM z dnia 30.03.2022 r. i orzekł, iż zwrot na rzecz Z. F., M. K. i J. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obj. księgą wieczystą [...], nr [...] i [...] obj. księgą wieczystą [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K. następuje nieodpłatnie. Rozstrzygnięcie to zapadło po tym, jak pierwotnie Starosta Krakowski decyzją z 28.06.2018r. znak; GN.II.6821.1.43B.2014.JM orzekł o zwrocie nieruchomości, lecz za zwrotem odszkodowania. Wówczas decyzją z 11.10.2019 r. znak: WS-VI.7534.3.101.2018.MK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję co do zwrotu, lecz uchylił w zakresie zwrotu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego stała się prawomocna na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1528/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1619/20. Ponownie prowadząc postępowanie w zakresie rozliczeń z tytułu zwrotu ww. nieruchomości organ I instancji nie odnalazł żadnych dowodów na rzeczywistą wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co oznaczało wg tego organu, że ich zwrot powinien nastąpić nieodpłatnie, o czym orzeczono w w/w decyzji Starosty Krakowskiego z 30.03.2022 r. znak: GN.II.6821.1.43c.2014.JM. W odwołaniu Gmina Kraków, wskazała na błędnie sformułowaną sentencję decyzji, poprzez użycie zwrotu sugerującego, że przedmiotem orzeczenia jest zwrot działek, a więc decyzja ta powtarza treść rozstrzygnięcia zapadłego decyzjami Starosty Krakowskiego z 29.06.2018 r. znak: GN.II.6821.1.43b.2014.JM i Wojewody Małopolskiego z 11.10.2019 r. znak: WS-VI.7534.3.101.2018.MK. Gmina odwołała się też do literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), podkreślając, że z jego obecnego brzmienia wynika, iż zwrotowi podlega "ustalone", a nie "wypłacone" odszkodowanie, zaś w omawianej sytuacji do ustalenia odszkodowania doszło w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 grudnia 1960 r. znak: USW.A.11-1/1/59. Ponadto w odwołaniu przywołano treść art. 140 ust. 4 u.g.n., wskazując, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia należało zlecić rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, wskazującego na zmianę wartości nieruchomości wskutek poczynionych nakładów do dnia zwrotu, czego organ I instancji zaniechał. Jednak w ocenie organu odwoławczego powodem uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji Starosty Krakowskiego, była konieczność niebudzącego wątpliwości ustalenia, że odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało faktycznie wypłacone. Przy tym, zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, zobowiązanie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania może dotyczyć odszkodowania, które zostało faktycznie wypłacone (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 739/17). Do 22 września 2004 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), w przepisie tym mowa była o obowiązku zwrotu "wypłaconego odszkodowania". Literalne odczytanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi, oraz niezależnie od przyczyn, z jakich nie zostało wypłacone, żądający zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zwrotu ustalonego odszkodowania. Przy takiej interpretacji dochodzi jednak do niedopuszczalnej sytuacji, w której podmiot, który z jakichkolwiek powodów nie otrzymał odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, pomimo jego ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miałby obowiązek zapłaty (zwrotu) tej kwoty (wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2009 r., II SA/Bk 678/08, Lexis.pl nr 2427091; wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2006 r. II SA/Lu 266/06, niepubl.). W żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1, miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia. Nadto w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1619/20, przesądzono, że według art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Biorąc pod uwagę zakres i treść regulacji przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, uznać należy, że nie wszystkie określone w art. 142 ust. 1 u.g.n. elementy muszą wystąpić łącznie w każdej sprawie. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia "autonomiczność" wynikająca z tego że "przesądzenie" w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości nie musi prowadzić do jednoczesnego określenia kwoty zwrotu odszkodowania, którego na przykład fizycznie nie wypłacono albo gdy z przepisów prawa nie wynikał obowiązek wypłaty odszkodowania. Sąd ten zaaprobował wskazany wcześniej sposób wykładni przepisów regulujących rozliczenia finansowe z tytułu zwrotu nieruchomości, wobec czego odpowiedni zarzut odwołania nie mógł zostać uwzględniony. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji nie odnalazł żadnych dowodów a to, by odszkodowanie ustalone w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 grudnia 1960 r. znak: USW.A.II-1/1/59 zostało rzeczywiście wypłacone uprawnionym osobom lub by obowiązek odszkodowawczy został spełniony poprzez wpłatę ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. Jednocześnie w toku postępowania zwrotowego Starosta Krakowski ustalił na podstawie archiwalnych zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003 oraz dwukrotnie przeprowadzonych oględzin nieruchomości (w 2015 i 2016 r.), że teren przedmiotowej nieruchomości nigdy nie był zagospodarowany w żaden zorganizowany sposób - po wywłaszczeniu stanowił nieuporządkowany teren zielony, sąsiadujący z jednej strony z terenem szpitala, zaś od ok. połowy lat 90-tych po drugiej stronie wywłaszczonej części parceli l. kat[...] realizowana była przez prywatnych inwestorów zabudowa mieszkaniowa. Na części przedmiotowej nieruchomości znajdowała się wydeptana ścieżka, a ponadto ustalono, że przez przedmiotowe działki przebiegały podziemne instalacje infrastrukturalne. Stan zagospodarowania nieruchomości w dniu jej zwrotu czynił zatem zbytecznym ustalanie stopnia ewentualnego zwiększenia się jej wartości na skutek działań podjętych po wywłaszczeniu, co było na tyle oczywiste, że nie wymagało powoływania biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że przebieg przez teren przedmiotowej nieruchomości infrastruktury podziemnej mógłby być postrzegany co najwyżej jako okoliczność zmniejszająca jej wartość, jednakże wobec wykazanego w sprawie braku podstaw do orzekania o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości również w tym zakresie przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien nastąpić nieodpłatnie. Niemniej -jak słusznie wskazano w odwołaniu - z treści sentencji zaskarżonej decyzji rzeczywiście wynikało, że przedmiotem wyrzeczenia był zwrot nieruchomości, który następuje nieodpłatnie, natomiast w tym zakresie w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja, wobec czego zaskarżone rozstrzygnięcie wymagało stosownej korekty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na fakt wzrostu wartości nieruchomości na dzień zwrotu, - art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje nieodpłatnie, podczas gdy warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, - art. 140 ust. 4 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie faktu, iż na zwróconej nieruchomości poczynione zostały nakłady zwiększające jej wartość w dniu zwrotu skutkujące obowiązkiem oszacowania wartości nieruchomości z uwzględnieniem poczynionych na nieruchomości nakładów. W uzasadnieniu podkreślono, iż w konsekwencji wskazanych naruszeń została wydana wadliwa decyzja, iż zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli następuje nieodpłatnie. Warunkiem zobowiązania poprzedniego właściciela czy też jego spadkobierców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jest samo tylko ustalenie odszkodowania, nie zaś dowiedzenie, iż ustalone odszkodowanie zostało wypłacone. W niniejszej sprawie dowodem niezbitym, że odszkodowanie zostało ustalone jest pozyskana przez organ decyzja odszkodowawcza. Nie można zatem podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż zobowiązanie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania może dotyczyć odszkodowania, które zostało faktycznie wypłacone. Jeśli odszkodowanie zostało ustalone to istnieje obowiązek jego zwrotu po waloryzacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sporna kwestia czy warunkiem zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jest samo tylko ustalenie odszkodowania, nie zaś dowiedzenie, iż ustalone odszkodowanie zostało wypłacone, została przesądzona w zapadłych w kontrolowanej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1528/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1619/20. NSA m.in. potwierdził i nakazał taką interpretację, iż ze spornego art. 142 ust. 1 u.g.n. wynika "autonomiczność" rozstrzygnięcia przemawiająca za tym, że przesądzenie w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości nie musi prowadzić do jednoczesnego określenia kwoty zwrotu odszkodowania, którego na przykład fizycznie nie wypłacono albo gdy z przepisów prawa nie wynikał obowiązek wypłaty odszkodowania. O ile decyzja "zwrotowa" wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, to jednak rozstrzygnięcie o zwrocie następuje w formie aktu władczego organu administracji publicznej. Nie można do instytucji prawa administracyjnego na zasadzie swoistej kalki stosować aparatury pojęciowej przyjętej w prawie cywilnym. Zatem nie jest trafna argumentacja powołująca się na doktrynę oraz orzeczenia, które zapadły pod rządami poprzedniej regulacji, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości jest ściśle związane z orzeczeniem o zwrocie należności. Z uwagi na to prawidłowa była ocena skarżonych organów, iż zobowiązanie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania może dotyczyć odszkodowania, które zostało faktycznie wypłacone. Niedopuszczalny jest wniosek, że niezależnie od tego, czy odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi, oraz niezależnie od przyczyn, z jakich nie zostało wypłacone, żądający zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłby zobowiązany do zwrotu ustalonego odszkodowania. Powyższe bowiem oznaczałoby, że w sytuacji, w której podmiot, który z jakichkolwiek powodów nie otrzymał odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, pomimo jego ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miałby obowiązek zapłaty (zwrotu) tej kwoty. Dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust 1, mająca na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia byłaby nieracjonalna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 319/16). Skoro zatem w toku prowadzonego postępowania organy nie odnalazły żadnych dowodów na to, by odszkodowanie ustalone w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 grudnia 1960 r. znak: USW.A.II-1/1/59 zostało rzeczywiście wypłacone uprawnionym osobom lub by obowiązek odszkodowawczy został spełniony poprzez wpłatę ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, to zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien nastąpić nieodpłatnie. Nadto wbrew pozostałym zarzutom, stan zagospodarowania nieruchomości w dniu jej zwrotu czynił zbytecznym ustalanie stopnia ewentualnego zwiększenia się jej wartości na skutek działań podjętych po wywłaszczeniu, co było na tyle oczywiste, że nie wymagało powoływania biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Z archiwalnych zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003 oraz dwukrotnie przeprowadzonych oględzin nieruchomości (w 2015 i 2016 r.), wynika że teren przedmiotowej nieruchomości nigdy nie był zagospodarowany w żaden zorganizowany sposób - po wywłaszczeniu stanowił nieuporządkowany teren zielony, sąsiadujący z jednej strony z terenem szpitala, zaś dopiero od ok. połowy lat 90-tych po drugiej stronie wywłaszczonej części parceli l. kat[...] realizowana była przez prywatnych inwestorów zabudowa mieszkaniowa. Ponadto wobec braku podstaw do orzekania o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.