II SA/Sz 282/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE J. S. wnioskiem z 28 października 2021 r. wystąpił do Starosty C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania i zagospodarowania terenu działki nr ewid.[...], obręb [...] O. , gmina C.. Starosta C. , decyzją z 30 listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania działki i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji inwestor dołączył wszystkie dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę: wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, decyzję Burmistrza C. o ustaleniu warunków zabudowy z 28 czerwca 2017 r., projekt sporządzony został zgodnie z przepisami przez osoby posiadające uprawnienia w odpowiednich specjalnościach. W toku postępowania organ I instancji na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uznając za stronę wyłącznie inwestora. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją odwołanie od niej złożył R. T., właściciel działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie uznał go za stronę postępowania, a w rezultacie nie poinformował o toczącym się postępowaniu. Nadto wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 28 czerwca 2017 r. wobec której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, co zdaniem odwołującego powinno stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej w sprawie pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że organ odwoławczy przed wszczęciem postępowania odwoławczego dokonuje formalnej oceny odwołania. Właściwe postępowanie odwoławcze poprzedzone jest zatem postępowaniem wstępnym mającym na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. W razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę jest inwestor, czyli podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia. Stronami postępowania są również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla ustalenia kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zakresie zabudowy terenu. Dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu należy dokonać oceny funkcji, formy, konstrukcji i inne cechy charakterystyczne obiektu, czy sposób zagospodarowania terenu wokół obiektu, w stosunku do nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podał, że odwołanie od decyzji Starosty C. wniesione zostało przez właściciela działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną od strony północno-zachodniej. W świetle powyższego dla przyznania odwołującym się przymiotu strony niezbędnym jest dokonanie oceny obszaru odziaływania przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego (projektowany budynek to budynek parterowy o wysokości maksymalnej 7 m, dachu symetrycznym kopertowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, szerokości elewacji frontowej 13,12 m). Projektowany budynek jednorodzinny usytuowany został w stosunku do granicy z działką nr [...] w odległości ok 600 m, w stosunku do granicy z działką nr [...] w odległości ponad 30 m, w stosunku do działki nr [...],w odległości 4 m, oraz w stosunku do działki nr [...] w odległości 6 m, na obowiązującej linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza C. o ustaleniu warunków zabudowy z 28 czerwca 2017 r., jest decyzja ostateczną i pomimo wszczętego postępowania nieważnościowego, pozostaje w obiegu prawnym. Uwzględniając typ inwestycji, sposób usytuowania projektowanego budynku, jego funkcję, formę, konstrukcję, jak i decyzję o ustaleniu warunków zabudowy określającą przeznaczenie terenu inwestycji, w tym terenu znajdującego się w jej otoczeniu, zdaniem organu odwoławczego obszar odziaływania inwestycji nie obejmuje działek sąsiadujących. Wymieniona inwestycja nie przewiduje sytuowania obiektów w zbyt bliskim sąsiedztwie działek sąsiednich, emisji nadmiernego hałasu, spalin, wibracji, wstrząsów, fal elektromagnetycznych, promieniowania, pyłów, gazów, czy nieprzyjemnych zapachów. Nie nastąpi odprowadzanie wód opadowych na tereny sąsiednie, ani pogorszenie stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja nie narusza zatem interesów osób trzecich, ani nie powoduje pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ przyjął, że bycie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być determinowane samym faktem spełnienia kryterium geograficznego, tj. położenia nieruchomości w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jak i subiektywnym odczuciem określonego podmiotu o negatywnym oddziaływaniu na nieruchomość stanowiącą jego własność. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podsumowując Wojewoda podniósł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, jako że odwołanie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty C. nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania i zagospodarowania terenu działki. Nie zgadzając się z powołaną decyzją R. T. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że w jego ocenie pozwolenie na budowę nie powinno być wydane w sytuacji gdy nie są spełnione warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs indeks 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych, po uprzednim nieuzyskaniu jednoznacznej woli wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, w której zatwierdzono projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla J. S. obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania i zagospodarowania terenu działki nr ewid.[...] obręb [...] O. gmina C.. W sprawie bezspornym jest, że Skarżący jest właścicielem działki rolnej nr [...] bezpośrednio sąsiadującej od strony północno-zachodniej z działką inwestycyjną. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść terminu "strona", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zawęża jego treść do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/16). Przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. np. wyr. NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). W przedmiotowej sprawie Skarżący nie wskazał w jaki sposób inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami obowiązkiem organów administracji architektoniczno - budowlanej było sprawdzenie, czy projekt spełnia wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, z czego organy wywiązały się prawidłowo. Z projektu budowlanego pkt 9 wynika, że oddziaływanie obiektu zgodnie z § 36, § 271 rozporządzenia wykracza poza obszar działki inwestora i obejmuje w swym zakresie działkę 94, 95 obr. Oraczewice. Działki te nie należą do strony skarżącej. W artykule 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie jeszcze przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego obiektu przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. W dokumentacji tej znajduje się charakterystyka przeciwpożarowa budynku, stan istniejący oraz projektowany zagospodarowania działki, ochrona gruntów, opinie geotechniczne. Do projektu zostały dołączone niezbędne oświadczenia projektanta, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.