II OSK 573/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SAB/Op 25/06 w sprawie ze skargi L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Op 25/06 oddalił skargę L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że L. B. wniosła skargę na bezczynność organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., domagając się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. w terminie miesiąca od wydania wyroku w sprawie. Skarżąca przedstawiając stan sprawy podała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2001 r., złożonym wspólnie z J. B., wniosła o wszczęcie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazania W. H. rozbiórki wzniesionych budynków gospodarczych na działce przy ul. [...] w O.. Następnie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 115/03, który zapadł w wyniku bezczynności wymienionego wyżej organu w przedmiocie załatwienia wniosku, w którym zobowiązano organ do wydania decyzji rozstrzygającej ten wniosek. Skarżąca argumentowała, że wprawdzie decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozstrzygnął wniosek strony w zakresie żądania rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego, które to decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 413/05, jednakże nie poczynił żadnych ustaleń i nie wydał decyzji w przedmiocie rozbiórki pozostałych obiektów objętych wnioskiem, wzniesionych przez W. H. bez pozwolenia budowlanego, tj. budynku gospodarczego (wiaty) i konstrukcji stalowej wiaty. W związku z przewlekłością postępowania zażaliła się na postępowanie organu pierwszej instancji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 37 k.p.a., jednak dotąd organ odwoławczy nie zareagował, nie powiadomił jej o przeszkodach w podjęciu odpowiednich kroków prawnych i skarżąca nie wie co stoi na przeszkodzie zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o nakazanie rozbiórki pozostałych budynków położonych na działce przy ul. [...] w O.. Skarżąca stwierdziła, że kwestię udziału strony w postępowaniu wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powoływanym wyżej wyroku z dnia 27 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że faktycznie J. B. i L. B. wnieśli o nakazanie rozbiórki kilku obiektów budowlanych zlokalizowanych na posesji przy ul. [...] w O.. Postępowania administracyjne były prowadzone oddzielnie względem każdego z tych obiektów. Postępowania w sprawie wskazanych przez skarżącą obiektów, tj. budynku gospodarczego wiaty oraz konstrukcji stalowej wiaty zostały zakończone decyzjami z dnia [...], odpowiednio nr [...] i [...], które zostały doręczone stronom postępowania. Decyzji tych nie doręczono L. B. bowiem organ w trakcie postępowań uznał, że przymiot strony w postępowaniach wszczętych na podstawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2001 r. przysługiwał wyłącznie J. B.. Skarżąca nie posiadała interesu prawnego w tych postępowaniach, ponieważ jest właścicielem nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie drogi. Sporne obiekty są oddalone ok. 50 m od granicy posesji skarżącej położonej przy ul. [...], przy czym ich obszar oddziaływania przy uwzględnieniu wszystkich przepisów prawa administracyjnego nie przekracza 8 m. Postanowieniami z dnia [...] organ zawiadomił skarżącą o pozbawieniu jej przymiotu strony w tych postępowaniach, co zamknęło jej możliwość dochodzenia praw w postępowaniach. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 413/05 nie określił jako przyczyny uchylenia decyzji niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu, za błędne natomiast uznał postępowanie organu odwoławczego, informujące skarżącą o pozostawieniu jej odwołania bez rozpatrzenia z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu, wskazując, że w takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Ponadto podkreślił, iż wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2004 r., a jedynie decyzje kończące postępowania w sprawach, gdzie skarżąca zarzuca organowi bezczynność - nie zostały jej doręczone. W ocenie organu zarzucanie mu bezczynności w świetle tego wyroku jest chybione, ponieważ z jego uzasadnienia wprost wynikało, że stroną legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o rozbiórkę wskazanych obiektów był jedynie J. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym termie organ właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca wypełniła przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie bezczynności (art. 37 k.p.a). Dalej Sąd stwierdził, że w sprawach objętych wnioskiem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzje administracyjne, a jedynie ich nie doręczył skarżącej, zgodnie z wcześniej wyrażonym w postanowieniach z dnia [...] stanowiskiem, iż skarżąca nie jest osobą legitymowaną do udziału w charakterze strony w postępowaniach w sprawie legalności wybudowanych obiektów. Pomijając kwestię formy (postanowienie czy pismo) wykluczenie z postępowania osoby bezpodstawnie traktowanej jako strona, a stroną nie będącą, spowodowało, że dalsze postępowania z wniosku L. B. i J. B. w sprawie legalności wybudowanych obiektów, toczyło się bez udziału skarżącej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż skargę na bezczynność w tym stanie rzeczy może wnieść jedynie strona postępowania. Jeżeli zatem skarga na bezczynność zostanie wniesiona przez osobę, którą pozbawiono przymiotu strony, to Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie wynikają z art. 149 p.p.s.a. Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył fragment orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. II SAB/Po 78/03 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r. IV SAB 105/01 i stwierdził, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, zatem merytoryczne załatwienie sprawy przez organ wbrew oczekiwaniom skarżącej nie może być uznane za bezczynność. Ponadto osoba, która uważa, że przysługuje jej przymiot strony w sprawie dysponuje innymi środkami prawnymi w celu dochodzenia swych praw, takimi jak, zaskarżenie podjętego rozstrzygnięcia w trybie zwykłych środków odwoławczych lub w trybie nadzwyczajnym (np. wznowienie postępowania). Innymi słowy, nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji, gdy organy orzekające merytorycznie w sprawie przyjęły za ustalone, że osoba ta nie jest stroną w konkretnej sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, choćby nawet z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. L. B. zaskarżyła opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed pierwszą i drugą instancją. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 1 i 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 12 k.p.a., przez oddalenie skargi. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 32 p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła, iż organ nie wydał decyzji w przedmiocie rozbiórki pozostałych wzniesionych przez W. H., bez pozwolenia budowlanego budynku gospodarczego (wiaty) i konstrukcji stalowej wiaty, a przynajmniej ona o tym nic nie wie, ponieważ decyzji takich jej nie doręczono. Skarżąca nie zgadza się z faktem, że Sąd pierwszej instancji poczuł się związany jej wykluczeniem z postępowań - jak to określił bez względu na formę. Sąd bowiem zgodnie z art. 32 p.p.s.a. ma obowiązek, badając zasadność zarzutów odnośnie bezczynności organu, również zbadać jej legitymację jako strony postępowania sądowego, w związku z czym ma także obowiązek sprawdzić prawidłowość pozbawienia skarżącej przymiotu strony pod kątem legalności aktu o tym stanowiącego i jego mocy wiążącej. Sąd tego nie uczynił poprzestając na oświadczeniu strony przeciwnej, która od lat chroni interesy właściciela [...]. Dowodem na to, że skarżąca była stroną postępowania, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, jest zawiadomienie skarżącej w trybie art. 10 k.p.a., protokół z zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także sporządzona przez nią notatka do akt, związana ze znajdującym się w aktach sposobem odniesienia się do skarżącej i jej dalszego udziału w sprawie. W sprawie postanowienia z dnia15 grudnia 2004 r. nr SJ.7356-42b/2000 wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r. VII S.A./Wa 711/05 stwierdzając, że "tylko pozornie organ wyeliminował skarżącą z postępowania a przecież nie oznacza to, że nie będzie mogła zaskarżyć decyzji merytorycznej kończącej postępowanie a wówczas organ odwoławczy musi ocenić istnienie przymiotu strony albo też w przypadku pozostawania w bezczynności w związku z wnoszonymi przez skarżącą żądaniami wnieść na bezczynność skargę". Także w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...], zawiadamiające skarżącą, że nie jest stroną, jest zwykłym pismem i nie wywołuje żadnych skutków prawnych wobec skarżącej. Organy obu instancji nie prowadziły żadnego postępowania w celu ustalenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, skarżąca jest stroną postępowania, uniemożliwiając jej w ten sposób jakąkolwiek obronę swojego interesu. Skarżąca wskazała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdza się, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III S.A. 97/86 (ONSA 1987/2/46) ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Zdaniem skarżącej powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia NSA nie odnoszą się do jej sytuacji, bowiem skarżąca nie została legalnie pozbawiona przymiotu strony postępowania. Sprawy przed organami nadzoru budowlanego w O. toczą się od wielu lat, we wszystkich sprawach L. B. była stroną postępowań, a sprawy dotyczące legalności obiektów wybudowanych na działce przy ul. [...] w O. zostały wszczęte m.in. z jej wniosku złożonego w 2001 r. Wydane w tych postępowaniach decyzje lub postanowienia kilkakrotnie były przedmiotem postępowań przed organami odwoławczymi i sądami administracyjnymi, nikt nie kwestionował w tym czasie uprawnień skarżącej jako strony. W ocenie skarżącej mimo, że jak twierdzi Sąd pierwszej instancji organ wydał decyzje w sprawach, co do których zarzuca ona bezczynność, bezczynność w dalszym ciągu występuje, bowiem nie otrzymała rzekomo wydanych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem z powyższych przepisów wynika, iż do autora skargi należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 1 i 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. i art. 12 k.p.a. przez oddalenie skargi na bezczynność organu administracji mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. reguluje możliwe rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Zgodnie z pkt 1 lit. c) niniejszego przepisu sąd może uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem niniejszy przepis nie stanowi podstawy orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Taką podstawę stanowi natomiast art. 149 p.p.s.a. regulujący możliwe rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji. Wobec tego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, a zatem zarzut jego naruszenia jest bezzasadny. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. Przepis § 1 art. 141 p.p.s.a. reguluje kwestię terminu do sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku. Jako przepis określający termin instrukcyjny dla sądu nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej również w sytuacji kiedy doszłoby do jego naruszenia przez sąd. Na marginesie można wskazać, iż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, skoro skarga została oddalona. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 i 12 k.p.a. należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne, na których oparł się Sąd pierwszej instancji wskazują poza wszelką wątpliwością, iż postępowania w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego wiaty oraz konstrukcji stalowej wiaty zostały zakończone decyzjami z dnia [...]. Opierając się na tak ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru budowlanego nie pozostaje w bezczynności. Jest to główny element stanu faktycznego, który zadecydował o oddaleniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcie spraw decyzjami administracyjnymi, mimo niedoręczenia ich skarżącej, oznacza, że organ administracji nie pozostaje w bezczynności. Wobec tego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie bezczynności pozostawała okoliczność czy zasadnie organ nie uznał skarżącej za stronę postępowania. Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 i 12 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Opierając się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 32 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 32 p.p.s.a., regulujący kto jest stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, jest przepisem prawa formalnego, niezależnie od tego z jakimi przepisami zostanie on powiązany w skardze kasacyjnej. Wobec tego zarzut naruszenia tego przepisu jako zarzut naruszenia prawa materialnego został postawiony wadliwie. Rozpatrywana sprawa dotyczyła skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego. W sprawie tej nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano organ nie postawał w bezczynności skoro rozstrzygnął sprawy wydając decyzje. Wobec tego w tej sprawie nie było potrzeby prowadzenia rozważań na temat przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.