I OSK 1780/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 82/07 w sprawie ze skargi D. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 82/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pełniący obowiązki zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia [...] marca 1992 r., na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i art. 236 § 1 k.c., stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] im. [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez wskazane wyżej Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że obiekt inwestycyjny − budynek administracyjno-socjalny, został przekazany przez Zakłady [...] w 1984 r. Spółdzielni Pracy "[...]" w Ł., która aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. sprzedała J. W. prawa i roszczenia z tytułu wybudowania "Zakładów [...]". Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. została zawarta pomiędzy likwidatorem "uwłaszczonych" Zakładów a D. W. oraz J. i J. W. umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego; akt ten dotyczył działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] marca 1995 r. wynika, że dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] w ten sposób, że: – przyznano na współwłasność D. W. oraz J. i J. małżonkom W. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] (powstałej z działki nr [...] i części działek [...], [...] i [...]) wraz ze znajdującymi się na tej działce naniesieniami budowlanymi; – przyznano na współwłasność J. i L. małżonkom O. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] wraz z naniesieniami budowlanymi. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. D. W. oraz J. i J. W. wystąpili do Wojewody Ł. o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1992 r. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, o którym mowa powyżej, z powodu przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego z art. 148 k.p.a. Wniesione od wskazanej wyżej decyzji odwołanie zostało przez skarżące cofnięte. W związku z tym, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Minister Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję tę J. W. i D. W. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże cofnęły skargę, w wyniku czego postanowieniem z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/06 postępowanie sądowe zostało umorzone. Od tego postanowienia skarżące wniosły skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1972/06 oddalił skargę kasacyjną, w uzasadnieniu wskazując, że umorzenie postępowania było zgodnie z prawem, Sąd zasadnie uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne, gdyż w następstwie tej czynności uprawomocniła się zgodna z prawem decyzja o odmowie wznowienia postępowania z powodu oczywistego przekroczenia terminu do wniesienia wniosku. Zaznaczono, że skutkiem orzeczenia Sądu jest uprawomocnienie się odmowy wznowienia postępowania, a nie wcześniejszych decyzji, które od dawna posiadają walor prawomocności. W dniu [...] lipca 2006 r. D. W. i J. W. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., wskazując na przyczyny z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r., wskazując, że zasadnicza kwestia dotyczy oceny, w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a., czy organ wojewódzki prawidłowo odmówił wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Podniósł, że decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących i im doręczona, a więc nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja ta obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że wnioskodawcom wznowienia nie można odmówić przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i odwołał się do treści księgi wieczystej KW [...] oraz powołanego wcześniej postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] marca 1995 r. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. D. i J. W. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że w ich ocenie, nie mają one przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast mają interes faktyczny we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową Wojewody Ł. z dnia [...] marca 1992r. Powołując się na doktrynę prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliły, że z chwilą wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, podmiot uzyskuje legitymację do jej zaskarżenia w postępowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym, w takim przypadku podmiotem decyzji nie jest jednak strona postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale adresat odmowy wznowienia postępowania, bowiem decyzja o odmowie wznowienia przez sam fakt jej wydania wobec określonej osoby samoistnie kreuje interes prawny jej adresata. Podkreśliły, że skoro Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdził, że nie były stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1992 r., to brak odmowy przyznania im przymiotu strony w skarżonej decyzji rażąco narusza art. 28 k.p.a. Skarżące podniosły jednak, że nawet gdyby przyjąć, iż są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zachowały termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Wskazały, że w dniu [...] grudnia 1993 r. zawarły akt notarialny i wówczas doręczono im decyzję z dnia [...] marca 1992 r. oraz mapę, na której uwidoczniony był budynek ujęty w decyzji. Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 82/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., wskazując, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r. miała uzasadnione podstawy. Sąd uznał, że nie zostało wykazane, aby decyzja organu wojewódzkiego stwierdzająca uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nadzorczego obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1972/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe i taki walor przysługuje również temu orzeczeniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik D. W. i J. W., adwokat Ł. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 7 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o dopuszczenie dowodu z: – postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt:[...] rej. [...], – pisma Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2004 r., – postanowienia Sądu Rejonowego Ł. z [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...], które to dokumenty stanowią załączniki do skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 155 § 1 w związku z art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o wydanie postanowienia informującego organ zwierzchni nad Ministrem Budownictwa − Prezesa Rady Ministrów − o dokonanych przez ten organ istotnych naruszeniach prawa poczynionych w toku postępowania i w treści samych decyzji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 141 § 4 wskazanej ustawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia kompletnego stanu faktycznego sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności; 3) art. 155 § 1 wskazanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie wobec ewidentnego występowania w stanie faktycznym sprawy istotnych naruszeń prawa; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego pominięcie przy ocenie zaskarżonej decyzji, kiedy zgromadzony materiał w sprawie jednoznacznie wskazuje, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż mimo przesłanki pozytywnej do stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej, odmawiającej stwierdzenia nieważności lub nieistnienia decyzji Wojewody Ł., utrzymuje ją w mocy; 5) art. 148 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie wobec oczywistego braku interesu prawnego skarżących i tym samym braku przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie wznowienia postępowania powinno pochodzić od strony postępowania podlegającego wznowieniu, w związku z czym z wnioskiem o wznowienie może wystąpić strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub taka osoba, która wprawdzie w tym postępowaniu nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego ten udział. Wskazano, że wynikanie interesu prawnego z normy prawnej oznacza, że interes prawny nie może wynikać z innych interesów prawnych, co oznacza, że jeżeli w sprawie uwłaszczenia przepis prawa materialnego konstruuje interes prawny wobec państwowej osoby prawnej innej, niż Skarb Państwa, to nie mogą się na ten interes powoływać inne podmioty związane z państwową osobą prawną na drodze cywilnoprawnej, z której wynika inny ich interes prawny, niemożliwy do realizacji w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzono zatem, że interes prawny podlega ochronie określonej w przepisach prawa, poprzez konstrukcję legitymacji procesowej, oznaczającej wywodzące się z prawa materialnego uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego. Skarżące wskazały ponadto, że "decyzja" w sprawie uwłaszczenia jest decyzją nieistniejącą, bowiem nie zawiera ona oznaczenia organu. Wydał ją bowiem Urząd Wojewódzki w Ł., który nie jest organem administracyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., a brak oznaczenia organu powoduje nieistnienie decyzji. Skarżące podniosły, że doręczyły Ministrowi Budownictwa prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Ł., sygn. akt [...], w którym Sąd traktuje prawa, których nabycie stwierdzono w "decyzji" Urzędu Wojewódzkiego w Ł., jako nieistniejące w obrocie prawnym. Jednak dowód ten Minister Budownictwa pominął, co − w ocenie skarżących − narusza zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Zwrócono także uwagę, iż z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Gospodarczy Rejestrowy z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...] rej [...] wynika, że podmiot wskazany w decyzji z [...] marca 1992 r. został wykreślony z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Z treści tego postanowienia wynika także, że w Dziale IV, rubryce 2 księgi rejestrowej RPP [...], prowadzonej dla ZPW im. [...] w Ł. w upadłości, istnieje wpis potwierdzający istnienie decyzji Nr [...] Wojewody Ł. z dnia [...] marca 2000 r., wydanej w sprawie uznania za zlikwidowane przedsiębiorstwa państwowego działającego pod nazwą ZPW im. [...]. W związku z tym skarżące uznały, że fakt nieistnienia podmiotu uwłaszczonego był znany Wojewodzie Ł., choć przemilczany w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2005 roku. Znał go także Minister Budownictwa. Wobec tego stwierdzono, że zarzucane skarżącym przekroczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania było jedynie pretekstem do uruchomienia postępowania, które wobec nieistnienia podmiotu uwłaszczonego nie mogło zakończyć się wznowieniem postępowania, bez względu na istnienie ku temu ustawowej przesłanki. Wobec powyższego skarżące stwierdziły, że organy administracji publicznej stworzyły wirtualny stan faktyczny, tworząc dokumenty zawierające nieprawdziwe informacje, pomijając istniejące i znane im dowody z dokumentów i, na tej podstawie wydawały decyzje administracyjne, poddając je kontroli sądu wojewódzkiego. Podniesiono ponadto, że zasadniczym celem skarżących nie było wznowienie postępowania, ale zmiana "decyzji" uwłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a., poprzez uzupełnienie jej treści o stwierdzenie nabycia przez podmiot uwłaszczony prawa własności budynków i urządzeń, nieujętych w decyzji z [...] marca 1992 r. Rzeczywistym zaś motywem wydania decyzji przez Wojewodę Ł. było, zdaniem skarżących, utrzymywanie ich w błędzie co do możliwości zmiany decyzji uwłaszczeniowej. Skarżące zwróciły uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje tylko oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony, ale także cel wydania decyzji i wywołany skutek. Nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, której celem jest świadome utrzymywanie stanu permanentnego zagrożenia dla mienia, zdrowia i życia skarżących, a zamierzonym jej skutkiem doprowadzenie do ich biologicznej likwidacji. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł, by Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, zawarł w uzasadnieniu wyroku ustalenia odpowiadające rzeczywistemu stanowi sprawy i ostatecznie stwierdził, czy decyzja wydana w nieistniejącym postępowaniu, obarczona brakiem oznaczenia organu, jest decyzją administracyjną podlegającą weryfikacji w trybach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też jest decyzją nieistniejącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż sprawa administracyjna zainicjowana została z wniosku D., J. i J. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Ł. z dnia [...] marca 1992 r. Wniosek został przez organ załatwiony odmownie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. w związku z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. Od tegoż rozstrzygnięcia wnioskodawcy złożyli odwołanie do Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2005 r., a następnie pismem z dnia [...] maja 2006 r. cofnęli odwołanie, wskutek czego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez D. i J. W. do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz zainteresowane cofnęły swoją skargę pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/06, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1972/06 oddalił skargę kasacyjną na wyżej wskazane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. D. i J. W. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r., wskazując jako podstawę przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Organ nadzoru zbadał występowanie przesłanek nieważności i ocenił, że odmowa wznowienia postępowania nie narusza prawa, gdyż wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu z art. 148 k.p.a., co nie pozwoliło na podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia prawa. W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy orzeczenie uwzględnia skargę, ponieważ tylko wówczas można by zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszelkich kwestii związanych ze sprawą stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania, gdyż to było jednie przedmiotem niniejszej sprawy. Obrana przez stronę skarżącą droga postępowania nie doprowadziła bowiem do zbadania, jak to strona zdawała się oczekiwać, istoty sprawy dotyczącej uwłaszczenia. Nie mógł zatem Sąd pierwszej instancji ustosunkować się do sprawy, która nie była przedmiotem postępowania. Również chybiony jest zarzut niezastosowania art. 155 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten na zastosowanie jedynie w razie stwierdzenia w toku rozpoznawanej sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził takich naruszeń, to nie miał podstaw do skorzystania z instytucji sygnalizacji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 odniesiony został do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a nie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, co nie kwalifikuje tego zarzutu do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wydaje się również niezrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd art. 148 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie był przez Sąd stosowany, a zarzuty skargi kasacyjnej mogą dotyczyć jedynie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.