I OW 119/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra A o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem A a Samorządowym Kolegium Odwołaczym w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Minister A w piśmie z 16 maja 2019 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody A wydanej w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wniosku Minister podał, że decyzją z 21 września 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w M. przyznał G.M. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. W dniu 12 czerwca 2018 r. Wojewoda a poinformował Burmistrza Miasta i Gminy w M., że w sprawie od 1 lutego 2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Burmistrz Miasta i Gminy w M. decyzją z 26 lipca 2018 r. nr [...] uchylił z urzędu decyzję z 21 września 2017 r. ze skutkiem od 1 lutego 2018 r. Decyzją z 13 listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda a odmówił przyznania A.M. prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami do zasiłku od dnia 1 lutego 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. W dniu 11 lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło pismo Wojewody A z 8 lutego 2019 r., w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody A, w konsekwencji czego Prezes SKO w S. przy piśmie z 18 kwietnia 20919 r. przekazał sprawę do Ministra A jako organu, który w jego ocenie jest organem właściwym. Minister A zakwestionował swoją właściwość, gdyż uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), który wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w piśmie z 27 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, wniosło o odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zainicjowanego przez Ministra A z uwagi na brak spawy administracyjnej, w której Naczelny Sąd Administracyjny mógłby wskazać organ właściwy do jej załatwienia, ewentualnie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość przez wskazanie Ministra A jako organu właściwego do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę A w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ potwierdził okoliczności faktyczne sprawy wskazane przez organ wnioskujący, jednak stwierdził, że wbrew stanowisku Ministra A, nie znajduje podstaw twierdzenie, że pismo Wojewody A z 8 lutego 2019 r. faktycznie zainicjowało jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem A a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. i jest to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody A z 13 listopada 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania A.M. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od dnia 1 lutego 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływana dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4). W myśl art. 21 pkt 2 u.ś.r. do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Powyższe przepisy przekazujące zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organowi administracji rządowej, tj. wojewodzie, zaczęły obowiązywać od 1 sierpnia 2018 r. (ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. poz. 1428). W poprzednim stanie prawnym zadania te realizowane były przez organy samorządu województwa. W orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Spór kompetencyjny zatem nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska: Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane)" w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu, lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało umorzone, a decyzja umarzająca stała się ostateczna, a także jeśli organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie na tle sprawy istniejącej, w której postępowanie toczy się lub zostało zawieszone (postanowienie NSA z 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie spór miedzy Ministrem A a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. powstał na tle sprawy, która nie ma charakteru aktualnego, lecz abstrakcyjny. Żaden z organów nie kwestionuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody A z 13 listopada 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami nie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Zgodzić się trzeba z oceną obu organów co do charakteru pisma Wojewody A z 8 lutego 2019 r. zawierającego stanowisko w sprawie wadliwości wydanej przez siebie decyzji i zasadności stwierdzenia jej nieważności, że w istocie nie stanowiło ono wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale pismo sygnalizacyjne. Wojewoda skierował pismo z 8 lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a Kolegium przekazało pismo to, wedle własnej oceny, zgodnie z właściwością rzeczową do Ministra A. Podkreślenia przy tym wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazało, że nie wszczęło z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody A z 13 listopada 2018 r. nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również, aby takie postępowanie zostało wszczęte przez Kolegium bądź Ministra ani to, że dopiero po wszczęciu postępowania któryś z tych organów powziął wątpliwość co do swej właściwości rzeczowej. Skoro w sprawie nieważności ww. decyzji nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne uruchomione na wniosek lub z urzędu, spór kompetencyjny nie będzie miał miejsca. Z przytoczonych względów należało odrzucić wniosek Ministra A w przedmiocie wskazania organu właściwego do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody A z 13 listopada 2018 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 i w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.