II SA/Lu 550/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i J. B. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J. B. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. P. [...] w L. – umorzył postępowanie odwoławcze. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z zarzutami J. B. i J. B., zawartymi w pismach z dnia 24 września 2007r. i 15 listopada 2007r., iż na działce nr [...] położonej przy ul. P. [...] w L., inwestor D. S. prowadzi roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] pozwolenia na budowę, sprzecznie z § 30 pkt 5 obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] oraz bez zachowania minimalnych odległości przewidzianych w rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. J. B. i J. B.i są właścicielami nieruchomości nr [...], graniczącej z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył postępowanie stwierdzając, że J. B. i J. B. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż w toku przeprowadzonej w dniach 6 lipca 2007r. i 1 sierpnia 2007r. kontroli budowy na działce nr [...] przy ul. P. [...] nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś "posesja J. B. i J. B. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji prowadzonej przez D. S.". Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot nie będący stroną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Lu 482/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji nakazując im ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego z odniesieniem się do podnoszonych przez J. B. i J. B. zarzutów, co pozwoli organom na prawidłowe ustalenie osób legitymowanych do występowania w charakterze stron. Badając sprawę po raz kolejny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie umorzył postępowanie stwierdzając, że J. B. i J. B. nie są stronami postępowania, gdyż ich nieruchomość nr [...] położona przy ul. T.j [...] w L. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji prowadzonej na posesji nr [...] przy ul. P. [...]. Organ odwołał się przy tym do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i wskazał, że "na podstawie znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania terenu" odległość rozbudowanego budynku nr [...] od granicy z działką sąsiednią nr [...] wynosi 4,0 - 4,08 m, a więc zgodna jest z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jednocześnie podczas kontroli w dniu 1 sierpnia 2007r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a zatem nie doszło do rozszerzenia strefy oddziaływania na działki sąsiednie, w tym na działkę nr 14. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...] po raz kolejny umorzył postępowanie odwoławcze podzielając stanowisko organu I instancji, co do braku przymiotu strony przez wnoszących odwołanie. Organ ten stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, w którym działka nr [...] położona jest w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową – M4, z możliwością adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i ich przebudowy w ramach istniejącej wysokości, a nie jak podnoszą J. B. i J. B. w obszarze M4d. W skardze od powyższej decyzji J. B. i J. B. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieaktualne już wyniki kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2007r., a więc w czasie, gdy w obiekcie wykonane były jedynie fundamenty i dwie kondygnacje, zaś obecnie budynek posiada cztery kondygnacje, jest wyższy niż inne budynki w tym terenie i po dokonanym przez właściwy organ na przełomie listopada/grudnia 2007r. odbiorze został ocieplony na zewnątrz, co spowodowało zwiększenie jego wymiarów i jednoczesne zmniejszenie odległości od granic z ich działką nr [...] poniżej wymaganych ustawowo 4 m. Zdaniem skarżących w sprawie w ogóle nie podjęto czynności zmierzających do ustalenia aktualnego stanu faktycznego określającego wymiary rozbudowanego budynku i jego rzeczywistej odległości od działki skarżących, co potwierdziłoby ich status strony. Zwrócono uwagę, że w innej sprawie dotyczącej drugiej połowy tego samego rozbudowywanego bliźniaczego budynku znajdującego się przy ul. P. [...], organy nadzoru budowlanego uznały ich za stronę postępowania w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, z uwagi na istotne odstępstwo inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez powiększenie kubatury budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego Sąd jest uprawniony z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich uchylenia. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokonania wszechstronnej oceny sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie właściwej normy prawnej. Organy zobowiązane są ponadto do sporządzenia jasnego, przekonywającego uzasadnienia, w którym zostaną przedstawione dokonane ustalenia i wnioski (art. 107 § 3 kpa). Rozpoznając niniejszą skargę stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy i co najmniej przedwcześnie odmówiły przymiotu strony skarżącym J. B. i J. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały art. 28 kpa, odwołując się także do art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) i zdefiniowane w nim pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" związane nierozerwalnie z definicją strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 28 kpa status strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast w świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z porównania tych definicji wynika, że nie są one tożsame, jednak z uwagi na to, że pojęcie strony określone w art. 28 kpa jest pojęciem szerszym, to mimo iż art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się zasadniczo do stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, można – jak przyjęły to organy w niniejszej sprawie – ustalając strony innych postępowań w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych, posiłkować się pojęciem strony w rozumieniu tego przepisu, nie zawężając jednak kręgu stron do właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w każdym wypadku musi wynikać z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262) Interes taki powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie. Do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie jest więc legitymowany ten, kto uzasadnia swój interes prawny jedynie zdarzeniami i okolicznościami faktycznymi, nie wynikającymi z przysługującego mu prawa. Taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - zagospodarowanie terenu, w tym jego zabudowa, nie może być dowolne, lecz podlega ograniczeniom, wynikającym z konieczności zachowania określonych gabarytów obiektu budowlanego czy jego odległości od granic nieruchomości sąsiednich. Przekroczenie dopuszczalnych norm przy prowadzeniu robót budowlanych może powodować oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, co uzasadniałoby udział w postępowaniu dotyczącym tych robót właścicieli działek sąsiednich. W takiej sytuacji mieliby oni prawo wziąć udział w takim postępowaniu, by zapobiec ewentualnemu naruszeniu przysługującemu im prawa własności do nieruchomości sąsiednich wskutek niezachowania odpowiednich norm wynikających z obowiązujących przepisów. Rozpatrując niniejszą skargę stwierdzić należy, że organy nie ustaliły należycie czy rozbudowa budynku na działce nr [...] zgodna jest z warunkami technicznymi, w szczególności czy zachowuje wymagane odległości od działki nr [...], należącej do skarżących i czy nie spowoduje ograniczenia zagospodarowania ich działki. W konsekwencji nie można wykluczyć, że J. B. i J. B. posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Organy nie odniosły się do wielokrotnie podnoszonego przez skarżących zarzutu, iż wyniki kontroli budowy przeprowadzone w dniu 1 sierpnia 2007r. są obecnie nieaktualne, ponieważ budynek już po odbiorze jesienią 2007r. został ocieplony wskutek czego zwiększyły się jego wymiary i zmniejszyły odległości od granicy z ich działką nr [...]. Obowiązkiem organów było ponowne dokonanie kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego i dokładne określenie jego aktualnych gabarytów w celu prawidłowego ustalenia zakresu jego ewentualnego oddziaływania na działkę skarżących. W zależności od poczynionych ustaleń organ oceni istnienie interesu prawnego skarżących w postępowaniu. Brak takich ustaleń uniemożliwia bowiem Sądowi prawidłową ocenę wydanych rozstrzygnięć. Z powyższych względów, z uwagi na to, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego, do czego były zobligowane na mocy art. 7, 77 § 1 i 136 kpa oraz na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Lu 482/08, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art.200 cyt. ustawy.