II OSK 244/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 217/16 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 217/16 oddalił skargę R. O. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązków. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Powiatowy PSP w Kolnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] nakazał R. O. wykonanie obowiązku usytuowania bel słomy składowanych na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. w taki sposób aby odległość bel słomy: od drogi publicznej była nie mniejsza niż 30 m; od granicy działki była nie mniejsza niż 10 m; od budynku była nie mniejsza niż 20 m. Termin wykonania obowiązku określono jako "niezwłocznie". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z otrzymaną skargą, dotyczącą niewłaściwego składowania bel słomy, funkcjonariusze Komendy Powiatowej PSP w Kolnie przeprowadzili w dniu 4 listopada 2015 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze na działce nr [...]. W trakcie wykonywanych czynności stwierdzono, że na działce tej składowane są bele słomy w ilości 18 sztuk, w sposób niezgodny z § 42 ust. 2 pkt 1b, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719). Bele słomy usytuowane były bowiem w taki sposób, że ich odległość od obiektu - budynku z obu stron wynosiła odpowiednio 1,7 m i 6,6 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 20 m, odległość bel słomy od drogi gminnej wynosiła 3 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 30 m, natomiast odległość bel słomy od granicy działki wynosiła odpowiednio 3 m, 0,74 m oraz 1,04 m, przy wymaganej przepisami odległości co najmniej 10 m. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. O.. Podlaski Komendant Wojewódzki PSP w Białymstoku zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania na dzień 15 marca 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP w Kolnie. Organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. serwis fotograficzny oraz protokół ustaleń z czynności kontrolno–rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej potwierdza, że na działce odwołującego składowane są bele słomy, które nie są ofoliowane ani też zakiszone. Zdaniem organu nie było więc podstaw do powoływania biegłego w niniejszej sprawie, skoro przeprowadzona wizja lokalna oraz dołączone do akt sprawy zdjęcia składowanych bel słomy w sposób jednoznaczny określają rodzaj składowanej substancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył R. O.. Skarżący podniósł, że organy pominęły okoliczność, że pomimo iż cała powierzchnia beli nie jest zafoliowana w sposób niedopuszczający powietrza, to bele pokryte są siatką z tworzywa, która powoduje utworzenie takiej konsystencji beli, w której dla utrzymania wilgoci wnętrza beli i zakiszenia traw nie jest niezbędne okrycie całości beli folią – kiszenie następuje samoczynnie bez całościowego ofoliowania. Tak więc, zdaniem skarżącego, do składowanych na jego działce mokrych, zakiszonych bel słomy nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skonstruowane zostało na podstawie wykładni językowej jednego przepisu rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Sąd wskazał, że wykładni przepisów powyższego rozporządzenia należy dokonywać biorąc po uwagę główny cel tej regulacji, tj. ochronę przeciwpożarową, która ma chronić takie wartości jak życie, zdrowie, mienie lub środowisko przed pożarem, klęską żywiołową. Tak więc przepis § 42 ust. 2 ww. rozporządzenia powinien być interpretowany w ten sposób, że ma on zastosowanie do każdej formy składowania substancji w postaci palnych płodów rolnych. Dla zastosowania powyższej regulacji nie ma zatem znaczenia to, czy palne płody rolne składowane są w postaci stert, stogów, brogów czy też bel. Jak zauważył Sąd okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący na działce nr geod. [...] składuje bele słomy (zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. jest ich 12). Tak więc, w ocenie Sądu, sam fakt składowania substancji w postaci słomy czyli palnego produktu rolnego uzasadniał zastosowanie zabezpieczenia przeciwpożarowego tego zbioru. Za bez znaczenia w sprawie uznał natomiast Sąd dowodzenie przez skarżącego, że składowana trawa jest mokra i stanowi kiszonkę, w sytuacji gdy składowana słoma w postaci bel bez wątpienia nie stanowi kiszonki. A zatem Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym do występowania o opinię biegłego w celu ustalenia konsystencji przechowywanych materiałów. Zdaniem Sądu przejściowa wilgotność składowanych materiałów pochodzenia roślinnego w okresie jesienno – zimowym nie skutkuje tym, że przestają być one substancją łatwopalną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. O.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że organ naruszył swoje obowiązki wynikające z przywołanych przepisów w ten sposób, że zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonał w sposób dowolny ustaleń faktycznych, uznając bezzasadnie, że na nieruchomości skarżącego znajdują się sterty, stogi lub brogi, których dotyczy § 42 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez ich wadliwe niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że organ naruszył swoje obowiązki wynikające z przywołanych przepisów w ten sposób, że zaniechał dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność, że mokre, zakiszone bele znajdujące się na nieruchomości skarżącego, nie stanowią stert, stogów lub brogów, o których mowa w przepisie § 42 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) oraz § 42 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 42 ust. 2 pkt 1 lit. b) w zw. z § 42 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przez ich błędną wykładnię polegającą na: - zaniechaniu uznania, że dla oceny, czy przepisy, których dotyczy zarzut niniejszy, mają zastosowanie do określonego sposobu składowania produktów rolnych potencjalnie palnych ma znaczenie, czy ten sposób składowania produktów rolnych wyłącza lub ogranicza ich palność; - uznaniu, że przepisy, których dotyczy zarzut niniejszy, mają zastosowanie do stanów faktycznych, w których mamy do czynienia ze składowaniem (przechowywaniem) bez względu na formę palnych produktów rolnych, a więc, że przez sterty, stogi lub brogi należy rozumieć również osiatkowane bele siana, a w następstwie niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, polegające na bezzasadnym uznaniu, że mokre, osiatkowane bele stanowią sterty, stogi lub brogi, o których mowa w tych przepisach. W oparciu o powyższe zarzuty R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. polegającego na zaniechaniu uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył swoje obowiązki wynikające z przywołanych przepisów w ten sposób, że zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonał w sposób dowolny ustaleń faktycznych, między innymi poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność stanu składowanych na działce skarżącego materiałów pochodzenia roślinnego. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził kontrolę decyzji administracyjnej Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Białymstoku stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne dla tego postępowania kwestie. Wyjaśniły także powody, dla których uznały, że wykonanie nałożonych na skarżącego obowiązków jest uzasadnione i zgodne z przepisami § 42 ust. 2 pkt 1b, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które Sąd pierwszej instancji w całości podzielił. Podlaski Komendant Wojewódzki PSP w Białymstoku w sposób wyraźny, poparty zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji. Dlatego też, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że powoływanie biegłego czy też dalsze prowadzenie postępowania dla ustalenia okoliczności już stwierdzonych było zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, czyniąc je podstawą swoich rozważań. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działce skarżącego nr [...] w miejscowości S. składowane są bele słomy, które nie są ofoliowane ani też zakiszone. Potwierdza to zebrany materiał dowodowy, a w szczególności materiał fotograficzny (k. 9 – 12 akt administracyjnych) oraz protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 4 listopada 2015 r. (k. 20 akt administracyjnych). Fakt składowania przez skarżącego bel słomy powoduje z kolei, że składowanie to powinno mieć miejsce z zachowaniem warunków i wymogów określonych w § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Słoma stanowi bowiem niewątpliwie palny produkt roślinny, o którym mowa w § 42 ust. 1 ww. rozporządzenia. Natomiast okoliczność, że została ona złożona na działce skarżącego w postaci bel owiniętych siatką nie zmienia charakteru słomy jako substancji łatwopalnej. Słusznie wskazał zatem Sąd pierwszej instancji, że mając na uwadze główny cel rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., tj. ochronę przeciwpożarową, która ma chronić takie wartości jak życie, zdrowie, mienie lub środowisko przed pożarem, klęską żywiołową, zarówno przepis § 42 ust. 1 jak i ust. 2 ww. rozporządzenia powinien być interpretowany w ten sposób, że ma on zastosowanie do każdej formy składowania substancji w postaci palnych płodów rolnych. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącego, dla zastosowania powyższej regulacji nie ma znaczenia to, czy palne płody rolne składowane są w postaci stert, stogów, brogów czy też bel. Wyliczenie form składowania palnych produktów roślinnych zawarte w § 42 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia jest zatem jedynie przykładowe. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi wprawdzie, że składowana w postaci bel słoma była kiszonką, co jednak nie wynika z materiału dowodowego, zdjęć. Kiszonką jest bowiem pasza wytworzona z traw w warunkach beztlenowych, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Również podnoszona przez skarżącego wilgotność nieofoliowanych bel słomy, która w okresie jesienno – zimowym nie jest niczym niezwykłym, nie powoduje, że mamy do czynienia z kiszonką. Przejściowa wilgotność słomy nie zmienia bowiem jej charakteru jako substancji łatwopalnej. A zatem składowanie bel słomy w ilości 18 sztuk (na dzień wyroku Sądu pierwszej instancji w ilości 12 sztuk) w sposób niezgodny z § 42 ust. 2 pkt 1b, pkt 2, pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów uzasadniało nałożenie na skarżącego obowiązku usytuowania bel słomy w sposób zgodny z powyższymi przepisami, tj. z zachowaniem odpowiednich odległości od budynku, drogi publicznej i granicy działki. Powyższe powoduje, że za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 42 ust. 2 pkt 1 lit. b) w zw. z § 42 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni powyższych przepisów uznając, że mają one zastosowanie do wszelkich form składowania palnych produktów roślinnych, a także prawidłowo zastosowały te przepisy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, że § 42 ust. 4 ww. rozporządzenia, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie wprowadza innych form, sposobów przechowywania palnych produktów roślinnych, niż przykładowo wymienione w § 42 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje jedynie, że palne produkty roślinne, a więc również w postaci stert, stogów, brogów czy też bel powinny być składowane w taki sposób, który uniemożliwi ich samozapalenie. Przy czym w przypadku konieczności składowania produktów niedosuszonych należy okresowo sprawdzać ich temperaturę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.