I OSK 1036/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1285/05 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. C. na decyzję Wojewody M. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] Starosta W. uznał A. C. za osobę bezrobotną, a następnie decyzją, z tej samej daty, odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. brakiem wykazania 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W odwołaniu od decyzji Starosty W. o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych A. C. podniosła, że opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 15 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., jednakże jako osoba o statusie absolwenta została zwolniona z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne. Ponadto podniosła, że w okresie od dnia 10 listopada 2004 r. do dnia 1 lipca 2005 r. była zwolniona z obowiązku opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego. Niezaliczenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych strona uznała za naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Starosty W., wskazując, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Pod pojęciem składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 38 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rozumie się składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, finansowane z własnych środków płatnika tych składek. Oceniając kwestię okresu, uprawniającego do przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że fakt zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne w okresie prowadzenia działalności pozarolniczej nie uprawnia do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Okres zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne powoduje zatem brak możliwości uznania, iż skarżąca spełniła warunek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, wskazanych w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. powołała się na treść pisma Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 2 czerwca 2005 r., stanowiącego odpowiedź na zadane urzędowi pytanie, czy w przedstawionym stanie faktycznym uzyska prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W piśmie zawarto odpowiedź twierdzącą, a jednoznaczne stanowisko organu skarżąca uznała za wiążące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulujące kwestie związane ze świadczeniami dla bezrobotnych, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd przyjął, iż organ zatrudnienia, uznając zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne w okresie prowadzenia działalności gospodarczej za nieuprawniające do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, działał w zgodzie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż pisemna odpowiedź Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. odnośnie możliwości nabycia prawa do zasiłku po zakończeniu urlopu macierzyńskiego powinna skutkować przyznaniem świadczenia, Sąd podkreślił, że przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych następuje w drodze decyzji właściwego organu, poprzedzonej postępowaniem administracyjnym. Odpowiedź organu w powołanej wyżej formie nie ma zatem mocy wiążącej, tym bardziej, że nie została poprzedzona przeprowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym. Sąd wyjaśnił, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania spełnił warunki określone w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania skarżąca pobierała zasiłek chorobowy od dnia 10 listopada 2004 do 1 lipca 2005 r, a organ zatrudnienia uznał ten okres za równorzędny do okresu zatrudnienia na mocy przepisu art. 71 ust 2 pkt 3 wymienionej ustawy, stanowiącego wprost o obligatoryjnym traktowaniu okresu pobierania zasiłku chorobowego jako okresu uprawniającego do zasiłku. Sąd podkreślił jednak, iż wyjątkowość takiego zaliczenia wynika wprost z przepisów i nie ma charakteru uznaniowego. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca nie wykazała żadnego z okresów uprawniających do zasiłku, wymienionych w przytoczonym w całości przepisie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze kasacyjnej A. C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 4a ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół, polegającego na odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych, pomimo iż powinien on być jej przyznany, gdyż spełniała niezbędne warunki; 2) naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 9 kpa poprzez przyjęcie, że udzielenie skarżącej przez organ administracyjny błędnych informacji, mających istotne znaczenie dla sprawy, nie ma mocy wiążącej; b) art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób szeroki określa podstawy kontroli zaskarżonych decyzji. Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał kompleksowej wykładni zagadnienia, czy okres zwolnienia od obowiązku opłacania składki emerytalnej na podstawie art. 4a ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół zalicza się do okresu zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd potraktował przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy w sposób literalny i nie wziął pod uwagę wykładni celowościowej. Ponadto wskazano, iż skarżąca uzyskując prawo do zwolnienia od składki na ubezpieczenie społeczne trwała w przekonaniu, że przepisy zachęcające do podjęcia działalności nie mogą w sposób ukryty powodować ujemnych skutków. Dlatego też nie miała jakichkolwiek podstaw do przypuszczenia, że w przyszłości będzie w gorszej sytuacji niż pracownicy najemni i będzie pozbawiona prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 9 kpa, należy stwierdzić, iż nie może on wywołać oczekiwanego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wskazanie przepisów kpa nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Wprowadzenie bowiem pełnej regulacji postępowania przed sądami administracyjnymi powoduje, iż sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie stosuje przepisów kpa, a zatem czyniąc sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa procesowego nie można wywodzić go z przepisów kpa. Przyjmując jednak, iż zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może też odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, należy wskazać, że powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących postępowanie przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. Skoro zatem w skardze kasacyjnej winny być podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej chcąc skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy kpa, ale i przepisy postępowania sądowego. Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) – dalej p.u.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, to zauważyć należy, iż przepis ten (o charakterze ustrojowym) sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiana z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. o sygn. akt II FSK 1047/06). W rozpoznawanej sprawie, ze sposobu uzasadnienia powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie można jednak wyprowadzić wniosku, iż sąd meriti nie zastosował kryterium legalności, co uzasadniałoby uznanie zarzutu za usprawiedliwiony. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 4a ustawy z dnia 18 września 2001 r. o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U.Nr 122, poz. 1325 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy zwrócić uwagę, iż zarzut naruszenia art. 4a ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół nie został sformułowany prawidłowo, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się sąd I instancji, rozumianego jako najmniejsza jednostka redakcyjna. Dostrzegając wadliwość tak postawionego zarzutu, oceniając prawidłowość zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie sposób jednak w dalszych rozważaniach nie odnieść się do jego treści. Otóż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli m. in. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenia za pracę. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, pod pojęciem których rozumieć należy składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, finansowane z własnych środków płatnika tych składek (art. 2 ust. 1 pkt 38 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). "Opłacanie składek" należy przy tym traktować jako czynność faktyczną, co oznacza, iż przy ustalaniu, czy warunek, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został spełniony, wziąć należy pod uwagę fakt istnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, wynikającego z przepisów odrębnych, oraz wywiązywania się z tegoż obowiązku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca, legitymując się statusem absolwenta w rozumieniu art. 1 ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, uzyskała zwolnienie od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne na podstawie art. 4a ust. 1 tejże ustawy i faktycznie składek nie uiszczała. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przepis art. 4a ust. 1 powyższej ustawy stanowiąc o możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, wprowadził zasadę, iż zwolnienie to następuje jedynie na wniosek absolwenta. Powyższe oznacza, iż skarżąca skorzystała jedynie z uprawnienia przewidzianego w treści art. 4a ust. 1 ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół i sama zdecydowała o rezygnacji z podlegania obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne. Reasumując należy stwierdzić, iż nie jest dopuszczalne zrównanie na gruncie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skutków prawnych opłacania składek na ubezpieczenie społeczne ze skutkami zwolnienia od obowiązku opłacania od tych składek (podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2003 r. o sygn. akt II SA 3608/02). Powyższe nie znajduje bowiem usprawiedliwienia nie tylko w brzmieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy, ale i w postanowieniach ust. 2 tego artykułu. Należy bowiem zauważyć, iż ustawodawca wymienił w treści ust. 2 przypadki, w których okresy nieopłacenia przez płatnika składek, finansowanych z własnych środków, są traktowane na równi z okresami ich opłacania, jednak okres podlegania zwolnieniu przez absolwentów nie został wskazany. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji oparł się jedynie na literalnym brzmieniu przepisów i nie sięgnął do wykładni celowościowej, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, iż brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jasne i jako takie nie wymaga stosowania wykładni celowościowej, zgodnie zresztą z zasadą, że clara non sunt interpretanda. Posłużenie się w tym przypadku wykładnią rozszerzającą i odczytywanie treści przepisu wbrew jego literalnemu brzmieniu mogłoby bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej interpretacji prawotwórczej. W nawiązaniu natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 74 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy końcowo wypada podkreślić, iż wymieniona postać naruszenia prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego było zatem skutkiem ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, a ich niewzruszenie czyni niezasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1