II SA/Sz 407/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzje Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku K. T., dalej jako "wnioskodawca", "skarżący", wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków na działce oznaczonej nr [...], w obrębie K., gm. K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla strefy zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic: [...] przyjętego przez Radę Gminy K. uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], dalej jako "mpzp". Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 przywołanej uchwały, odprowadzanie ścieków komunalnych winno nastąpić za pośrednictwem projektowanego systemu kanalizacji ciśnieniowo – grawitacyjnej. Do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych. W tych okolicznościach organ uznał, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana. Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...], domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że podstawowym przepisem, który kształtuje prawa i obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 – j.t.), dalej jako "u.c.p.g.", a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie wnioskodawcy, taka interpretacja ustaleń planu miejscowego, jaką zaprezentował organ jest niezgodna z prawem. Dopuszczenie lokalizacji wyłącznie szczelnych zbiorników bezodpływowych stanowi naruszenie wspomnianego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co wynika z przywołanych przez niego wyroków sądów administracyjnych. Wojewoda, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Organ, po zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania wyjaśnił, że w jego ocenie błędnie Starosta [...] uznał, iż inwestycja polegająca na budowie dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], naruszy zapisy mpzp. Przyjęta przez Starostę [...] interpretacja planu miejscowego ma, zdaniem organu odwoławczego, charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności. Stanowisko takie znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i wskazał, że z uwagi na fakt, iż najbliżej położona sieć kanalizacji sanitarnej zlokalizowana jest w pasie drogowym ul. [...] w K. w odległości powyżej 400 metrów od działki inwestycyjnej [...] (informacja zawarta w dokumentach zgłoszeniowych inwestora), powyższy artykuł znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Następnie organ przywołał przepisy ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że istotnym dla przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy dla zamierzenia polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. f Prawa wodnego przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych. Budowa urządzenia wodnego wymaga zaś uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 388 ust. 5 w związku z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego, podlega dołączeniu do zgłoszenia. Organ wyjaśnił następnie na czym polega zwykłe korzystanie z wód, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne i wskazał, że prawo to nie obejmuje uprawnienia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W przypadku inwestycji polegającej na budowie przydomowe oczyszczalni ścieków za urządzenie wodne należy uznać nie tyle całą przydomową oczyszczalnię ścieków, a jedynie, stosownie do definicji zawartej w art. 16 pkt 65 lit. f) Prawa wodnego, wyloty przydomowej oczyszczalni ścieków służące do odprowadzania ścieków do wód, czy do ziemi, jak na przykład drenaż, czy studnie chłonne. Stanowisko takie znajduje również aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których podkreśla się że takie urządzenia jak studnia chłonna, czy drenaż rozsączający są urządzeniami przeznaczonymi do wprowadzania ścieków (w tym również z przydomowych oczyszczalni ścieków) do ziemi, tym samym stanowią one wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków ziemi, a więc wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (zgody wodnoprawnej na ich wykonanie). Organ odwoławczy w uzupełnieniu do postępowania prowadzonego przez Starostę [...] pismami z 21 grudnia 2021 r. i z 3 lutego 2022 r. na podstawie art. 136 k.p.a., zobowiązał inwestora, do uzupełnienia zgłoszenia (do dnia 17 lutego 2022 r.) i przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie uzupełnił zgłoszenia o pozwolenie wodnoprawne, naruszając art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. W wyznaczonym terminie przedłożył pismo, w którym powołał się na załączone stanowisko Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, z którego wynika, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy podkreślając, że opinie i stanowiska innych organów nie są dla niego wiążące, mogą jedynie stanowić materiał pomocniczy. Organ administracji architektoniczno – budowlanej dokonuje natomiast samodzielnie wykładni przepisów prawa, mających zastosowanie w danym stanie faktycznym. W badanej sprawie organ uznał, że zasadnym było wniesienie sprzeciwu w związku z nieuzupełnieniem przez inwestora zgłoszenia o pozwolenie wodnoprawne. K. T., nie zgadzając się z decyzją Wojewody, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, że w jego ocenie, Wojewoda zbagatelizował znaczenie przedłożonego przez niego stanowiska Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, wyrażonego w odpowiedzi na interpelacje poselskie kierowane do Marszałka Sejmu. Skarżący przedstawił własną interpretację art. 16 pkt 65 lit. f) ustawy Prawo wodne, wskazując, że urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym wyloty urządzeń kanalizacyjnych, służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do ziemi lub do urządzeń wodnych. Zdaniem skarżącego nie każde zakończenie przewodu – rury (także kanalizacyjnej), które zostanie umieszczone pod powierzchnią ziemi, przywołane przepisy automatycznie kwalifikują jako urządzenie wodne, ale wyłącznie takie, którego użytkowanie będzie miało wpływ na kształtowanie zasobów wodnych i jest to warunek sine qua non uznania przydomowej oczyszczalni ścieków za takie urządzenie. Przy czym, jak podkreślił skarżący, istotne znaczenie dla tej oceny będzie miało ustalenie, jakie ilości oczyszczonych ścieków będą odprowadzane do ziemi. Skarżący przedstawił szacunkowe wyliczenie, z którego w jego ocenie wynika, że wpływ instalacji na wody gruntowe będzie co najwyżej znikomy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w obrębie K., gmina K.. Organ I instancji uznał, że budowa przydomowych oczyszczalni ścieków objętych zgłoszeniem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stanowiska tego nie podzielił, uznał jednak, że zgłoszenie jest niekompletne, w związku z czym wezwał inwestora do jego uzupełnienia poprzez przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b.", zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2). Na podstawie art. 30 ust. 2a przywołanej ustawy, do zgłoszenia należy dołączyć: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb; 3) pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów; 4) projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23 i 30, oraz b) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e; 5) projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 i 28; 6) w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a - oświadczenie inwestora, że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023); składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: "Jestem świadomy(-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń; 7) oświadczenie inwestora, że: a) przyjmuje odpowiedzialność za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy, b) dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna - w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a. Z kolejnych przepisów ustawy Prawo budowlane, regulujących procedurę związaną z dokonywaniem zgłoszenia wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5). Organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio (art. 30 ust. 5aa). W przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia (art. 30 ust. 5b). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d). W świetle przytoczonych regulacji należy rozważyć, jakie skutki wywołuje złożenie niekompletnego zgłoszenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że "wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oznacza, że zgłoszenie obarczone jest brakami uniemożliwiającymi merytoryczne jego zbadanie. Mimo formalnego stanu, w którym do organu został złożony dokument określony jako zgłoszenie, z uwagi na jego wadę w postaci niekompletności, nie można mówić o złożeniu zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, pkt 13 do art. 30). Skoro zaś w przypadku wykrycia braków zgłoszenia nie można mówić o jego skuteczności, nie jest możliwe uznanie, że biegnie termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to art. 30 ust. 5d, zgodnie z którym nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu" (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn.. akt II OSK 1131/21, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według przedstawionego poglądu, który Sąd w składzie orzekającym podziela, zgłoszenie, do którego nie dołączono wszystkich wymaganych art. 30 ust. 2a u.p.b. dokumentów, nie mogło otrzymać biegu bez uzupełnienia brakujących dokumentów. W konsekwencji organ I instancji nie mógł dokonać jego merytorycznej oceny, która byłaby możliwa dopiero po uzupełnieniu braków. Zatem wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu od zgłoszenia było przedwczesne, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 30 ust. 5c u.p.b., na podstawie którego organ winien wydać postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia brakujących dokumentów i dopiero po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu, możliwe było wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia. Przy czym procedura ta jest, w ocenie Sądu, zastrzeżona dla organu I instancji, w przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ odwoławczy uznał wniesienie sprzeciwu z przyczyn wskazanych przez organ I instancji za nieuzasadnione. Stwierdził jednak, że wniesienie sprzeciwu było konieczne z innego względu. Wojewoda uznał zgłoszenie za niekompletne i wezwał inwestora do jego uzupełnienia we wskazanym terminie, a po jego upływie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu było to działanie nieprawidłowe. Skoro bowiem – jak już wyżej wskazano, zgłoszenie niekompletne nie wywołuje skutków prawnych, to wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji było przedwczesne. Zgodnie bowiem z przytoczonym art. 30 ust. 5c u.p.b. organ winien był, w sytuacji, gdy zgłoszenie zawierało braki, postanowieniem wezwać inwestora do ich uzupełnienia i dopiero po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu mógł wydać decyzję o wniesieniu sprzeciwu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw winien wziąć pod rozwagę, czy organ I instancji prawidłowo ocenił kompletność dokonanego przez inwestora zgłoszenia i, w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, winien wydać rozstrzygnięcie bądź utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję (w przypadku, gdy zgłoszenie odpowiada wymogom określonym przepisami prawa), bądź orzec o jej uchyleniu, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało podjęte pomimo tego, że zgłoszenie nie było kompletne. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.