I OSK 2464/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 442/20 o odrzuceniu skargi M. S. na pismo Burmistrza Miasta N. z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustawienia znaku zakazu wjazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 2 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. S. na pismo Burmistrza N. z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ustawienia znaku zakazu wjazdu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz N. w odpowiedzi na pisma skarżącego z 19 i 22 czerwca 2020 r. dotyczące wstrzymania prac budowlanych Pałacu [...] poinformował, że nie stwierdził podstaw prawnych do działania. Ponadto uznał, że Urząd Miejski nie ma kompetencji do weryfikacji zakresu realizowanych prac budowlanych i zgodności pozwolenia na budowę uzyskanego przez inwestora. W piśmie zauważono również że żadnym prawomocnym wyrokiem Sądu transakcja nie została podważona, a bez względu na stan właścicielski przedmiotowej nieruchomości rewitalizacja Pałacu [...] leży w interesie Gminy i jej mieszkańców. Skargę na powyższe pismo wniósł M. S., domagając się zobowiązania organu do ustawienia znaku zakazu wjazdu dla przedsiębiorstwa remontującego Pałac [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), bezczynność organu następuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący w zasadzie żąda ustawienia znaku drogowego zakazującego wjazdu konkretnemu podmiotowi – "firma przeprowadzająca remont pałacu [..]". Zdaniem jednak Sądu, sprawa braku działania ze strony Burmistrza N., jako zarządcy ruchu – w przedmiocie ustawienia znaku zakazu wjazdu dla określonego przez skarżącego podmiotu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skonkretyzowane żądanie postawienia znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 6 oraz 8 P.p.s.a. Postawienie znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą wtórną do czynności materialno – technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Znak drogowy stanowi przykład aktu gminnego adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. Nie można więc powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego. Skarżący nie domaga się zmiany organizacji ruchu drogowego, a jego skarga skierowana jest w istocie przeciwko skonkretyzowanemu podmiotowi. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: • naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: 1. art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110), poprzez przyjęcie, że skarżący w niniejszej sprawie nie domagał się zmiany organizacji ruchu drogowego z uwagi na to, iż jego skarga skierowana była w istocie przeciwko skonkretyzowanemu podmiotowi, podczas gdy Sąd w sposób błędny przyjął, iż przedmiotowa skarga była skierowana przeciwko skonkretyzowanemu podmiotowi, a to z uwagi na fakt, iż skarżący nie posiada wiedzy specjalistycznej prawniczej, przez co jego skarga została w sposób błędny potraktowana przez Sąd w przedmiocie tego, czego przedmiotowa skarga dotyczyła oraz jaki był rzeczywisty zamiar skarżącego, 2. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110), poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu w kierowaniu przedmiotowej sprawy do sądu, przez co zostaje mu w sposób całkowity odebrane prawo do sądu wynikające przez przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy, po pierwsze – jako mieszkaniec gminy N.; po drugie jako osoba korzystająca z parku zdrojowego; po trzecie osoba aktywnie biorąca udział w sesjach rady miasta – ma on interes prawny w niniejszym postępowaniu polegający na tym, że ma on prawo do wniesienia wniosku o zmianę organizacji ruchu drogowego zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym, • naruszenie przepisów postępowania "o postępowaniu administracyjnym": 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez odrzucenie przez WSA skargi w całości bez wyraźnych ku temu przesłanek, 4. art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 7a K.p.a. poprzez wydanie przez WSA orzeczenia z pominięciem obowiązku do wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie "skargi" na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż jest byłym pracownikiem zakładu mieszczącego się w N., a ponadto jest aktywnym uczestnikiem na zebraniach Rady Miasta i Gminy N. oraz udziela się we wszystkich akcjach dotyczących tego, aby zarówno Park Uzdrowiskowy w N. jak i całe Miasto cieszyło się najlepszą opinią i były jak najbardziej zadbane. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Burmistrz N., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Burmistrz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Analizując rozpoznawaną skargę kasacyjną w powyżej wskazanych granicach, zwrócić na wstępie należało uwagę na znaczne uchybienia procesowe, jakich dopuścił się jej autor, formułując pod adresem Sądu pierwszej instancji wymienione w niej zarzuty, a które uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w żądanym zakresie. Zasadnicza bowiem część wymienionych w nich przepisów abstrahuje od podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, która co równie istotne – nie została wymieniona wśród podstaw kasacyjnych, jak również odwołuje się do przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie stosował lub wręcz nie mógł ich zastosować. I tak, jako całkowicie niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 7a K.p.a. (zarzut 4). Zauważyć należy, że pierwszy z ww. przepisów dotyczy możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, którego to postępowania Sąd pierwszej instancji nie prowadził. Skarżący z kolei, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu, nie wskazał nawet z jakiego to dowodu i na jaką okoliczność Sąd ten miałby takie postępowanie prowadzić. Za oderwane od treści normatywnej tego przepisu należy natomiast uznać próby podważania stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności tego co było jej przedmiotem. W odniesieniu z kolei do drugiej podstawy analizowanego zarzutu, stwierdzić trzeba, że przepis art. 7a K.p.a. nie jest adresowany do sądu administracyjnego, ale organów administracyjnych, a więc Sąd pierwszej instancji nie mógł go stosować. Podobnie jako błędnie skonkretyzowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. (zarzut 3). Przepis ten odnoszący się do podstaw oddalenia skargi przez sąd administracyjny, a nie jak stwierdza skarżący do jej odrzucenia, jako przepis "wynikowy", o ogólnym (blankietowym) charakterze nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Tym bardziej nie stanowił on podstawy zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, zauważyć trzeba, że również w tym przypadku nie można było skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 10 ust. 6 ustawy z 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, bowiem Sąd ten ani nie wykładał, ani nie stosował powyższego przepisu. Także próby wykazania za pomocą tego zarzutu, że Sąd błędnie zakwalifikował przedmiot sprawy jako dotyczący ustawienia znaku zakazu, należało ocenić jako nieskuteczne. Przedmiot ten wynikał z samej treści skargi, gdzie wyraźnie sformułowano takie żądanie. Również treść korespondencji skarżącego prowadzonej z organem nie nasuwa żadnych wątpliwości, aby domagał się on zmiany organizacji ruchu, skoro pisma te dotyczyły zasadniczo żądania wstrzymania prac budowlanych. W tym też zakresie jako chybione należało uznać odwołanie się przez skarżącego do art. 45 Konstytucji RP wraz z całą przedstawioną tam argumentacją, bowiem po pierwsze odrzucenie skargi nastąpiło nie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ale z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania, a po drugie Sąd pierwszej instancji nie formułował wniosków o braku prawa skarżącego do złożenia wniosku o zmianę organizacji ruchu drogowego, ale że wniosek taki nie został w rozpoznawanej zmianie złożony. Nie można również przeciwstawić podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji przywołanemu przez Sąd pierwszej instancji poglądowi wyrażonemu w orzecznictwie, że nie można powoływać się na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. Okoliczności takie jak bycie mieszkańcem określonej miejscowości, czy byłym pracownikiem zakładu mieszącego się w tej miejscowości, zaangażowanie w działalność władz miasta, czy wreszcie troska o prawidłowość jego działania i rozwoju nie nawiązują w żaden sposób do konkretnego przepisu prawa, który zapewniałby skarżącemu prawo do żądania od organu podjęcia określonych działań, w tym ustawienia konkretnego znaku drogowego, adresowanego do konkretnego podmiotu. Przywołane okoliczności nie są źródłem interesu prawnego, ale co najwyżej interesu faktycznego wynikającego z subiektywnej oceny skarżącego o konieczności podjęcia określonych działań. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 10 ust. 6 ustawy z 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (zarzut 1) oraz naruszenie tego przepisu w związku z art. 45 Konstytucji RP (zarzut 2). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).