I OSK 964/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 888/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 888/17 po rozpoznaniu skargi M.S. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 169 ust. 6 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej jako "p.w.KAS"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]. 2017, ustalającą M.S. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przy składaniu skarżącemu propozycji pełnienia służby wziął pod uwagę ustawowe kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy skarżącego znalazły odzwierciedlenie w zaproponowanym stanowisku służbowym i stopniu służbowym oraz uposażeniu zasadniczym. I tak skarżącemu zaproponowano stanowisko młodszego specjalisty, które jest najniższym stanowiskiem w grupie stanowisk specjalistycznych. Stanowisko eksperta, którego domaga się skarżący i które uważa za równorzędne do stanowiska dotychczas zajmowanego – starszego komisarza skarbowego, nie jest stanowiskiem równorzędnym w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), mnożnik kwoty bazowej dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej w urzędzie celno-skarbowym, zaproponowany skarżącemu, kształtuje się w granicach od 1,227 do 1,413 kwoty bazowej. Stronie zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,334 kwoty bazowej, a zatem nie jest to najniższy mnożnik dla stanowiska młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, organ zauważył, że skarżącemu zaproponowano stopień służbowy rachmistrza, a więc przedostatni stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celno-Skarbowej. W zaskarżonej propozycji stronie zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,334 oraz dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,411 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Suma mnożnika uposażenia zasadniczego oraz mnożnika za stopień wynosi 1,745, czyli jest wyższa od dotychczasowego mnożnika wynagrodzenia zasadniczego o 0,03. Kwota uposażenia składająca się z sumy uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień służbowy według proponowanych mnożników wyniosła 3.270,00 złotych brutto, nie była więc niższa niż dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3.213,64 złotych brutto. Jednocześnie w związku z przyjęciem propozycji służby dodatek za wieloletnią służbę wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Dotychczasowe wynagrodzenie skarżącego na stanowisku starszego komisarza skarbowego wynosiło 3.856,37 brutto (wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem stażowym), a uposażenie na stanowisku młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej 3.769,96 zł brutto (uposażenie zasadnicze wraz z dodatkiem za stopień i dodatkiem stażowym), przy czym kwota netto na stanowisku młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej jest nieznacznie wyższa niż na stanowisku starszego komisarza skarbowego z uwagi na różnice w potrącanych składkach. Organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; dalej jako "ustawa o KAS"), uposażenie funkcjonariuszy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Dodatki do uposażenia zasadniczego wymienione są w art. 226 ustawy o KAS i są nimi m.in. dodatek za wieloletnią służbę oraz dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. To oznacza, że z racji pełnienia służby w Dziale [...] skarżący będzie otrzymywał również dodatek kontrolerski na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy o KAS, w takiej samej wysokości jak dotychczas. W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zatem właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, składając funkcjonariuszowi propozycję, zobligowany jest do uwzględnienia kryteriów ustawowych, jakimi są: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd podkreślił przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest zarazem pogląd, że powołany przepis obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12). Nie budzi zarazem wątpliwości, że ochrona stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u innych pracodawców. To oznacza, że każda zmiana warunków pełnienia służby winna być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z zasadami prawa, a w sytuacji braku spełnienia tych przesłanek, zmiana warunków pełnienia służby z reguły naruszać będzie wymagania stawiane demokratycznemu państwu prawnemu. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, zaś przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego osoby. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący, po doręczeniu mu zaskarżonej decyzji, pismem z dnia 28 lipca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o "wskazanie źródeł informacji, które stanowiły podstawę do określenia kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej pracy i służby". W piśmie tym skarżący poprosił o "przekazanie następujących danych: 1. Wskazanie kto i kiedy zapoznawał się z moją teczką osobową w trakcie procesu tworzenia propozycji; 2. Przedstawienie ewentualnych innych źródeł informacji, którymi posiłkowano się do przedstawienia propozycji. Jeżeli takim źródłem był system informatyczny dodatkowo proszę także o podanie dat aktualizacji danych dotyczących mojej osoby". W odpowiedzi organ poinformował, że "przed złożeniem propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie zapoznawano się z aktami osobowymi" skarżącego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że dane potrzebne do złożenia propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS "pozyskano od Pana przełożonych (były to informacje ustne). Przy ustalaniu warunków służby w części dotyczącej uposażenia oparto się na wynagrodzeniu pobieranym w Urzędzie Kontroli Skarbowej, które uwzględniało posiadane kwalifikacje i przebieg pracy". Zdaniem Sądu bezsporne jest również, że zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby. Za taką przyczynę nie można w szczególności uznać rozważań organu dotyczących tego, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nie można także uznać za wiarygodne ogólnikowego stwierdzenia, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Sformułowanie to stanowi jedynie powtórzenie ustawowo określonych kryteriów decyzji, jakimi winien kierować się organ. Wbrew jednak podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącego. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, w tym dotyczących kwalifikacji skarżącego i procesu doskonalenia zawodowego (ukończonych szkoleń zawodowych), a także przebiegu dotychczasowej służby, a w szczególności uzyskanych awansów i nagród. Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy, lecz także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakładające na ten organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a nadto art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP. Niewątpliwie bowiem skarżący, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miał prawo oczekiwać, że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby będą odpowiadać jego kwalifikacjom, przy uwzględnieniu potrzeb służby, czemu organ winien dać wyraz odnosząc się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącego. Dopiero w świetle tych przesłanek skarżący mógłby bowiem poddać ocenie rozstrzygnięcie w jego sprawie, w tym możliwe byłoby odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę warunków pełnienia służby. Niestety organ nawet nie podjął próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej racji podlega uchyleniu. Dalej Sąd podniósł, że organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ dokona ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ winien mieć na uwadze, że ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania przez WSA w Lublinie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w wydanej decyzji nie zawarł jakichkolwiek danych wskazujących, że zbadał wnikliwie przesłanki dotyczące posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a tym samym organ naruszył art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zdaniem organu, w zaskarżonej decyzji wskazano na okoliczności dotyczące posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy pracownika. Opisane powyżej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Lublinie prawidłowo ocenił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie dopuścił się naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS wydałby wyrok oddalający skargę; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie że skarżący przed otrzymaniem propozycji służby był funkcjonariuszem służby celnej, który otrzymał propozycję dalszej służby i to uzasadnia większą ochronę skarżącego jako funkcjonariusza, w sytuacji gdy skarżący od 2007 r. do chwili otrzymania propozycji służby był zatrudniony jako pracownik. Tym samym ocena prawna dokonana przez Sąd dotycząca większych gwarancji trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy w niniejszej sprawie nie mogła mieć zastosowania. Błędna ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd doprowadziła do niewłaściwego uznania, że organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz 165 ust. 7 p.w.KAS; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a także z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że organ naruszył treść powyższych przepisów poprzez to, że nie podał w zaskarżonej decyzji żadnych konkretnych przesłanek jakimi się kierował oraz nie podał obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby, które według Sądu uległy zmianie. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji podano szereg okoliczności i przesłanek jakimi kierował się pracodawca składając pracownikowi propozycję służby. M.S. nie otrzymał więc propozycji nowych warunków służby, natomiast jako pracownik otrzymał propozycję służby, która biorąc pod uwagę wszystkie składniki uposażenia i dodatkowe świadczenia oraz uprawnienia funkcjonariusza jest znacznie korzystniejsza od statusu pracownika. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 7, art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 4 i ust. 7 p.w.KAS, w zw. z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie podał żadnych konkretnych przesłanek, jakimi się kierował oraz nie podał obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca, bowiem decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy prawem przewidziane, a wbrew błędnej ocenie stanu faktycznego dokonanej przez Sąd organ nie mógł naruszyć art. 60 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ skarżący nie otrzymał nowych warunków pełnienia służby. Skarżący był pracownikiem, do którego nie stosuje się przepisów dotyczących funkcjonariuszy pełniących służbę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji podano szereg okoliczności i przesłanek jakimi kierował się organ składając pracownikowi propozycję służby. Podkreślił, że skarżący nie otrzymał jako funkcjonariusz propozycji nowych warunków służby, lecz otrzymał ją jako pracownik. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm prawa procesowego poprzez niedostrzeżenie, że propozycja służby została złożona osobie, która dotychczas nie była celnikiem, ale pracownikiem administracji skarbowej, wobec tego ocena prawna dotycząca jego statusu jako funkcjonariusza, a szczególnie trwałości jego stosunku służby nie może być uwzględniona oraz błędne uznanie, iż przedstawiona propozycja nie zawiera przesłanek, którymi kierował się organ przedstawiając M.S. warunki pełnienia służby. Odnosząc się do kwestii przedstawienia pracownikowi propozycji zawierającej nowe warunki służby przypomnieć należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia pracownikowi administracji skarbowej propozycji służby. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W omawianym przepisie prawa spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż te, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2002. s. 162, 167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 4 p.w.KAS, który nie różnicuje osób, którym przedstawiono nowe warunki służby (b. pracownicy, czy też funkcjonariusze b. służby celnej), ale wprost wskazuje, że dla nich wszystkich propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której zainteresowany może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Propozycja pełnienia służby jest zatem decyzją z zakresu stosunku służbowego, a więc stosuje się do niej wszystkie reguły wynikające z tego rodzaju stosunku prawnego łączącego funkcjonariusza z daną służbą mundurową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, składane w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas przez niego otrzymywane zarówno w b. Służbie Celnej jak i na stanowisku pracowniczym w administracji skarbowej. Jednak w przypadku zmiany warunków na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Podobnie organ powinien uczynić w stosunku do pracownika administracji skarbowej, któremu złożono propozycję służby. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie odwołuje się jedynie do porównania dotychczasowego stanowiska w administracji skarbowej z proponowanym stanowiskiem w służbie celno-skarbowej bez odniesienia się do kwalifikacji skarżącego i jego doświadczenia zawodowego a więc elementów wprost wskazanych w art. 167 ust. 7 p.w.KAS jako podstawy do przedstawienia nowych warunków służby. Co więcej organ sam przyznaje w korespondencji ze skarżącym, że przed przedstawieniem propozycji służby nie zapoznano się z jego aktami osobowymi, co w oczywisty sposób wskazuje, że nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności pozwalających na prawidłowe określenie warunków służby. Takie postępowanie organu oznacza, że warunki służby przedstawione M.S. nie uwzględniają przesłanek określonych wprost z art. 167 ust. 7 p.w.KAS. Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. okazały się nieskuteczne. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.