II SA/Po 832/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej w O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Parafii Rzymsko-Katolickiej w O. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/M.Kwiecińska /-/D.Rzyminiak – Owczarczak /-/J. Szaniecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB ) postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 119 i 121 §2, 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) nałożył na inwestora - Parafię Rzymsko-Katolicką w O. gmina Ś., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł oraz opłatę za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł z tytułu nie wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku kaplicy przedpogrzebowej na działce nr ewid. gruntów [...] w miejscowości O. gm. Ś . Na potwierdzeniu doręczenia postanowienia adresowanego na "Parafię Rzymsko-Katolicką Ksiądz R. F." uwidoczniona jest data 17 stycznia 2008 r. oraz podpis odbiorcy przesyłki – T. Z. (dowód: awizo nie oznaczone numerem – akta administracyjne sprawy, pomiędzy kartami akt 54-55). Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Proboszcz Parafii ksiądz R. F. wniósł osobiście zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż obowiązek wynikający z nakazu rozbiórki obiektu został wykonany i zakwestionował zasadność nałożenia grzywny. Przekazując zażalenie wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB ) organ I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie strona otrzymała w dniu 17 stycznia 2008 r., natomiast zażalenie zostało wniesione bezpośrednio do siedziby PINB w dniu [...] lutego 2008 r. Informację o przekazaniu akt do WWINB doręczono skarżącej Parafii Ks. R. F., na potwierdzeniu doręczenia pisma znajduje się data 12 lutego 2007 r. oraz podpis "T.Z.", z adnotacją "Dor. Kuzynce". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] WWINB na podstawie art. 134 w z. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) stwierdził, że zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że strona została pouczona w treści postanowienia o sposobie i terminie jego zaskarżenia, skuteczne doręczenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w dniu 17 stycznia 2008 r., natomiast zażalenie wniesione zostało osobiście w organie nadzoru budowlanego w dniu[...] lutego 2008 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak tylko zgodnie z art. 134 kpa, stwierdzić uchybienie do wniesienia odwołania. Na potwierdzeniu doręczenia postanowienia organu odwoławczego znajduje się data 20 marca 2008 r., podpis osoby odbierającej przesyłkę – T.Z. oraz informacja o doręczeniu przesyłki gospodyni księdza. W ustawowym terminie skargę na powyższe postanowienie wniósł działający w imieniu skarżącej Parafii Proboszcz Ksiądz R. F., żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. Skarżąca parafia podniosła, iż WWINB mylnie przyjął, iż doręczenie postanowienia organu I instancji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2008 r., które to doręczenie nie było skuteczne, bowiem przesyłka listowa została pozostawiona osobie nieuprawnionej w świetle art. 43 kpa. Wyjaśniła, iż Parafia odebrała postanowienie w dniu 31 stycznia 2008 r., stąd zażalenie wniesione w dniu [...]lutego 2008 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tych okolicznościach wniosek o przywrócenie terminu jest uzasadniony. Do skargi załączono skierowany do WWINB wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wniosku Proboszcz Parafii podniósł, iż postanowienie organu I instancji pozostawiono w sklepie w O.– osobie nieuprawnionej. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż akta I instancji zawierają pocztowe zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia z dnia [...] r., na którym widnieje adnotacja, że przesyłkę odebrała gospodyni księdza T.Z . Organ uznał, że skoro osoba ta potwierdziła odbiór przesyłki swoim podpisem, zobowiązała się do przekazania jej adresatowi. Wskazano, że również korespondencję w postępowaniu odwoławczym odbierała gospodyni Księdza, a Proboszcz Parafii nie sygnalizował problemów z doręczeniem wezwania z dnia [...]marca oraz postanowienia z [...] r. Wskazano, ze w aktach sprawy nie ma potwierdzenia odbioru przesyłki przez I. K . W piśmie procesowym z dnia [...]listopada 2008 r. skarżąca Parafia podniosła, iż WWINB powinien przywrócić uchybiony termin. Wskazano, iż o przekroczeniu terminu Parafia została poinformowana dopiero w zaskarżonym postanowieniu, które Parafia odebrała w dniu 3 kwietnia 2008 r. Wyjaśnił, iż osoby odbierające przesyłki listowe to pracownice sklepu spożywczego w O., a twierdzenie., że T.Z. jest gospodynią księdza, jest nieuprawnione. Do uznania Sądu Proboszcz Parafii pozostawił przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tych osób, podając ich adresy. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2008 r. Proboszcz skarżącej Parafii wyjaśnił, iż na poczcie w Ś., która jest oddalona od O. o ok. 10 km, nie dawał stosownych upoważnień dla odbioru korespondencji adresowanej do parafii dla T.Z . Oświadczył także, że osoba ta nie jest jego kuzynką, nie jest także gospodynią na probostwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej Sąd dokonuje według stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). Organ orzekający wydając postanowienie w trybie 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy jest ono dopuszczalne oraz czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania i wydanego w jego wyniku postanowienia Sąd stwierdził, że organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w zakresie doręczenia stronie postanowienia PINB z dnia [...] r. bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie oznacza to, iż obowiązkiem WWINB było zbadanie, stosownie do zasad doręczania pism określonych w przepisach k.p.a., w jakim trybie oraz w jakim faktycznie dniu powołane wyżej postanowienie PINB zostało stronie skarżącej doręczone, a następnie dopiero z ustalenia tego wyprowadzić wniosek w zakresie dochowania bądź niedochowania terminu do wniesienia zażalenia. Z treści art. 39 k.p.a. wynika zasada oficjalności doręczeń, co oznacza, iż organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby, lub organy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (tzw. doręczenie zastępcze - art. 43 k.p.a.). Tym samym o skuteczności doręczenia pisma decyduje nie tylko data ale także i sposób doręczenia. Organ podał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż jak wynika z akt sprawy oraz z informacji uzyskanej od PINB, datą doręczenia postanowienia z dnia [...] r. jest dzień 17 stycznia 2008 r. i od tej daty rozpoczął bieg 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia. Zażalenie wniesiono w dniu [...] lutego 2008 r. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy poświadczenia odbioru wynika, że doręczenie postanowienia organu I instancji nie nastąpiło do rąk Proboszcza skarżącej Parafii, lecz osoby, która podpisała się jako T.Z., przy czym wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, na potwierdzeniu tym nie została zamieszczona adnotacja, iż osoba ta jest gospodynią księdza. Wskazane poświadczenie odbioru nie zawiera żadnej informacji, iż doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi, a osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi. Doręczenie nie spełnia zatem wymogów art. 40 § 1 oraz art. 43 k.p.a. Powyższa okoliczność może oznaczać, że o treści postanowienia PINB z dnia [...] r. Proboszcz Parafii mógł powziąć wiadomość w innym dniu, niż 17 stycznia 2008 r. W takim stanie rzeczy należy uznać, iż poprzestając na informacji zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru o dacie 17 stycznia 2008 r., jako dacie odbioru postanowienia PINB, organ uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) przez nieustalenie pozostałej okoliczności mającej wpływ na stwierdzenie, że doręczenie było skuteczne, a mianowicie nieustalenie, komu i w jakim trybie pismo Sądu doręczono. Wskazać także należy, iż na dwóch innych potwierdzenia odbioru przez T.Z. przesyłek listowych adresowanych na Parafię zawarte zostały adnotacje, iż osoba ta jest kuzynką Proboszcza oraz gospodynią na Parafii. W orzecznictwie SN i NSA wskazuje się, że domownikiem jest dorosły krewny lub powinowaty, lecz wyłącznie tacy, których centrum życiowej działalności i ośrodek spraw osobistych i majątkowych znajduje się pod tym samym adresem, co miejsce zamieszkania osoby dla której przesyłka jest adresowana. Jednocześnie nie są to osoby, którym zleca się nadzór nad mieszkaniem. Z informacji zawartej w piśmie Parafii z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, iż T.Z. ma adres zamieszkania w M., a nie w O . Powyższe wskazuje, iż nie jest ona domownikiem księdza proboszcza. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06, podjęcie się oddania pisma adresatowi musi mieć formułę wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi. Tym samym konieczne jest, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jedynie takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem przyjęcia zobowiązania (podjęcia się) oddania pisma adresatowi. Sąd wskazuje, że także zwrotne potwierdzenia odbioru pism kierowanych do Parafii w toku postępowania odwoławczego nie zawierają powyższej adnotacji, natomiast odnotowano na tych potwierdzeniach, iż przesyłkę odebrała T.Z., kuzynka lub gospodyni księdza. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że WWINB wadliwie uznał, iż doręczenie postanowienia w dniu [...] r. było skuteczne, czym naruszono przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77§ 1, art. 43 kpa, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie należało uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać, czy w dniu 17 stycznia 2008 r., a więc w momencie doręczenia postanowienia PINB T. Z., osoba ta była upoważniona do odbioru pism w imieniu Proboszcza Parafii. W szczególność WWINB zobowiązany jest do sprawdzenia, czy Proboszcz Parafii złożył w Urzędzie Pocztowym w Ś. pełnomocnictwo do odbioru korespondencji przez T. Z. i czy pełnomocnictwo to obejmowało zakresem czasowym również moment doręczenia postanowienia z dnia [...] r. Brak takiego pełnomocnictwa nakazuje uznać, iż skuteczne doręczenie tego postanowienia w dniu 17 stycznia 2008 r. nie miało miejsca. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. wskazać należy, iż właściwy w tym zakresie jest WWINB , przy czym konieczność rozpatrzenia takiego wniosku będzie zachodziła w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ten ponownie stwierdzi, iż zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu. W takim przypadku w pierwszej kolejności powinien zostać rozpatrzony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Jednocześnie wskazać należy, iż wniosek ten skarżąca Parafia złożyła z ostrożności procesowej, przypuszczalnie nie mając wiedzy, iż wniosek taki przeczy stanowisku o nieskuteczności doręczenia postanowienia w dniu 17 stycznia 2008 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Kwiecińska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka