I OSK 2009/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3564/14 w sprawie ze skargi Z. Ś., Z. Ś. i K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz Z. Ś., Z. Ś. i K. R. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3564/14, po rozpoznaniu skargi Z. Ś., Z. Ś. i K. R., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. O. N., załączając stosowne pełnomocnictwo udzielone J. B., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości m.in. przez S. K., J. G., M. N. z domu G. i O. W. z domu G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Łaskowce woj. tarnopolskie. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody Małopolskiego do uzupełnienia braków wniosku, pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. J. B. załączył pełnomocnictwo upoważniające go do reprezentowania w sprawie Z. Ś. oraz Z. Ś., a także kserokopie dowodów osobistych oraz oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, wskazując, że dokumenty te stanowią uzupełnienie wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. W piśmie z dnia 19 listopada 2009 r. pełnomocnik stron wskazał natomiast, że wniosek z dnia 8 czerwca 2009 r. jest rozszerzeniem wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, złożonego w dniu 29 grudnia 2008 r. przez O. N. w imieniu własnym i innych spadkobierców S. K., J. G., M. z G. N. oraz O. z G. W. Przy piśmie z dnia 20 maja 2011 r. do akt sprawy dołączone zostały stosowne pełnomocnictwa udzielone przez D. N. oraz dokumenty stwierdzające nabycie przez nią spadku po zmarłym O. N. Z kolei wnioskiem z dnia 29 września 2011 r. adwokat L. P. wystąpiła w imieniu K. R. o dopuszczenie do toczącego się postępowania w charakterze strony. W piśmie z dnia 13 września 2012 r., J. B. w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Małopolskiego wskazał, że jego mocodawcy nie występowali z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty przed 31 grudnia 2008 r., gdyż w tym czasie nie był jeszcze ustalony krąg spadkobierców po właścicielach pozostawionego mienia oraz że wniosek O. N. z dnia 28 grudnia 2008 r. został złożony w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców S. K., J. G., M. N. oraz O. W. W dniu 20 marca 2014 r. z akt sprawy o sygn. [...] dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. N. i O. W. udziału w prawie własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w miejscowości Łaskowce wydzielono wnioski Z. Ś., Z. Ś. oraz K. R. do odrębnego postępowania i zarejestrowano pod sygn. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda Małopolski odmówił potwierdzenia Z. Ś., Z. Ś. oraz K. R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. N. oraz O. W. udziału w prawie własności nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Łaskowce, woj. tarnopolskie wskazując, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożone przez Z. Ś. i Z. Ś. pismem z dnia 8 czerwca 2009 r., a przez K. R. w dniu 29 września 2011 r., złożone zostały z naruszeniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. Ś. i Z. Ś. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w pismach z dnia 8 czerwca 2009 r. i z dnia 29 września 2011 r. wnioskodawcy stwierdzili, że dołączają się do prowadzonego z wniosku O. N. postępowania dotyczącego rekompensaty za mienie pozostawione w Łaskowcach. W chwili złożenia pism toczyło się zatem postępowanie administracyjne z wniosku innego podmiotu o potwierdzenie jego prawa do rekompensaty. Niewątpliwie więc wszczęte wnioskiem O. N. z dnia 29 grudnia 2008 r. postępowanie dotyczyło jedynie potwierdzenia prawa do uzyskania rekompensaty przez wnioskodawcę, jako jednego z następców prawnych M. N. oraz O. W. Przedmiotowy wniosek wszczął więc postępowanie administracyjne, którego stroną był jedynie O. N. i postępowanie to dotyczy jedynie jego praw do rekompensaty za mienie pozostawione przez jego współwłaścicieli. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. Ś., Z. Ś. i K. R., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie prawa procesowego, tj. a) art. 28 k.p.a.; b) art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a.; c) art. 62 k.p.a.; d) art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji powołał się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z wykładnią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wskazał, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, żeby jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli, zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu rację mają organy, że wniosek z dnia 29 grudnia 2008 r. nie był złożony w imieniu Z. Ś., Z. Ś. i K. R. Z wniosku tego wynika wyraźnie, że wnioskodawcą jest O. N. Dopiero w piśmie z dnia 8 czerwca 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia 19 listopada 2009 r. Z. Ś. i Z. Ś. (powołując się na swe prawa spadkowe po M. N. – współwłaścicielce nieruchomości w L.) przystąpili do toczącego się postępowania, wyrazili wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i przyznania tego prawa także na ich rzecz. Jednocześnie w piśmie z dnia 25 września 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. K. R. (powołując się na swe prawa spadkowe po O. W. – współwłaścicielce nieruchomości w L.) przystąpiła do toczącego się postępowania, wyraziła wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i przyznanie tego prawa także na jej rzecz. W ocenie Sądu uszło jednak uwadze organów, że wniosek złożony przez O. N. w 2008 r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie w miejscowości L., także w stosunku do Z. Ś., Z. Ś. i K. R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r., pomimo że została ona wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym oraz prawnym; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów polegającą na uznaniu, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie 2) w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, Minister Skarbu Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 2) rozważenie, stosownie do art. 187 P.p.s.a., przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej następującego zagadnienia prawnego: "czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należy wywodzić pogląd, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jednego ze spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Ś., Z. Ś. i K. R. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, na co zasadnie zwrócił autor skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności na tle wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zagadnienie prawne wynikające z powyższego przepisu nie było bowiem rozstrzygane w sposób jednolity. Powyższe wątpliwości zostały jednakże rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 w której zawarto stanowisko, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W Konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Ponadto skład siedmiu sędziów wskazał na celowość załatwiania sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 9 października 2017 r. Wobec powyższego przyjąć należało, jak właściwie wskazał Sąd I instancji, że wniosek złożony w dniu 29 grudnia 2008 r. przez O. N. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty również wobec Z. Ś., Z. Ś. i K. R. W tej sytuacji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.