II SA/Rz 965/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- UZASADNIENIE II SA/Rz 965/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ - zwanej dalej u.p.z.p oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w [...], nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w S. ustalił dla Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy, zbywcy działki nr 5330/71 o powierzchni 0,1265ha i działki nr 5330/75 o pow. 0,1304ha, położonej w S., objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 22 919,70 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta w [...] w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowała wysokość opłaty jednorazowej. Strona zaznaczyła, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny, gdyż nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku działek budowlanych na terenie miasta. Podniesiono, że rynek lokalny powinien w tym przypadku być zawężony jedynie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Wskazano, że w operacie brak jest konkretnych obliczeń, w jaki sposób rzeczoznawca określił wagi tych cech rynkowych. Zdaniem odwołującego się stwierdzone w operacie błędy nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej. Wskazano, że operat zawiera błędy merytoryczne i nie zawiera zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie którego rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przedmiotowej działki przed uchwaleniem planu. Ponadto działki nr 5330/71 i 5330/75, będące przedmiotem zbycia powstały w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr ewid. 5330/5 o pow. 10,6347ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] stycznia 2009r. Okoliczność ta została pominięta przez rzeczoznawcę majątkowego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28.10.2009r., sygn. II OSK 1517/07 strona odwołująca wskazała, że rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nie uwzględnił faktu, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego tj. w dniu [...] lutego 2009r. nie istniały działki ewidencyjne o powierzchni uwzględnionej w wycenie, co oznacza, że rzeczoznawca błędnie dobrał do porównań nieruchomości podobne – pod względem powierzchni – do działek będących przedmiotem zbycia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. W myśl art. 37 ust. 6 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala powyższą opłatę w drodze decyzji. Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu jej wartości. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sporządzony operat szacunkowy określa wzrost wartości przedmiotowych działek powstałych na skutek uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów Osiedla "[...]" w S. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] lutego 2009r. Zgodnie z uchwałą jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%. Po uchwaleniu planu ww. uchwałą zmieniło się przeznaczenie działki nr 5330/71 oraz działki nr 5330/75 z działki rolnej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oceniając operat biegłego rzeczoznawcy, SKO uznało, że został sporządzony prawidłowo, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu zarzucając, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...].01.2009r. plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Przyjęcie natomiast do porównania – przy wykonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym przewidywalnym czasie – działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny przyjęto nieruchomości nie podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Raz jeszcze zwrócono uwagę na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z m.p.z.p. o którym mowa w zaświadczeniu Burmistrza, dołączonego do operatu szacunkowego. Nadto przedmiotem ustaleń nie była kwestia ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca wskazała, że przy ustalaniu wartości działek winien być uwzględniony faktyczny sposób ich wykorzystywania. W aktach brak informacji w oparciu o co rzeczoznawca ustalił rolny charakter wykorzystania działek. Wskazano, że działki nr 5330/71 o pow. 0,1265ha i 5330/75 o pow. 0,1304ha, powstały w wyniku podziału nieruchomości nr 5330/5 o pow. 10,6347. Przedmiotowy podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza z dnia [...].11.2009r. znak [...], a zatem po wejściu w życie m.p.z.p. Powyższy fakt został pominięty przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od zapłacenia powyższej opłaty, a jedynie kwestionuje wartość nieruchomości od której ustalono wysokość opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu (tu decyzja) i ocenia jego zgodność ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może badać legalności rozstrzygnięć w innej sprawie niż w tej, której dotyczy skarga. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi sprawia, że Sąd ocenia bez ograniczeń zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czyli może uwzględnić skargę z innych przyczyn i odwrotnie, podzielając zastrzeżenia skargi, może ją oddalić, uznając, że mimo prawnych mankamentów zaskarżony akt w istocie odpowiada prawu. Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej (pojmowanej w znaczeniu materialnym). Kontroli sądowej podlega zatem nie tylko decyzja bezpośrednio wskazana w skardze, ale także zgodność z prawem wszystkich poprzednich decyzji rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjno-prawnego. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy cyt. wyżej), co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, tj. z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a., a co wynika z analizy materiału zebranego przez te organy. Nadto stan faktyczny między stronami jest niesporny. Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2010 r. Rep. [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej notariusza J. Z. w R., Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy sprzedała działkę nr 5330/71 o powierzchni 0,1265ha i działkę nr 5330/75 o pow. 0,1304ha, obie położone w S., objęte KW nr [...]. W dniu [...] marca 2011 r. Burmistrz Gminy i Miasta wszczął postępowanie administracyjne "zmierzające do ustalenia opłaty planistycznej wynikającej z różnicy między wartością nieruchomości w dniu jej zbycia, a wartością przed uchwaleniem planu" dla w/w działek, stanowiących własność do dnia sprzedaży Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. W trakcie postępowania wskazano, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla [...] w S., uchwalając nią 30% stawkę, na podstawie której ustalona będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem niniejszego planu (§ 11). Podczas prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy ustosunkowała się do wartości działek nr 5330/71 i 5330/75 określonych dla potrzeb tego postępowania, na piśmie sformułowała zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcą majątkowego (pismo z dnia [...] marca 2011r.). Na zarzuty zawarte w tym piśmie odpowiedzi udzielił, pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. autor operatu szacunkowego (rzeczoznawca majątkowy J. P.), wyjaśniając podnoszone wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania Burmistrz Miasta i Gminy poinformował skarżącą o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję, która następnie została zakwestionowana w odwołaniu. Po jego rozpoznaniu organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy i ta decyzja (z dnia [...] sierpnia 2011 r.) jest przedmiotem zaskarżenia. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Sądu, zarzuty te nie są trafne. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji są przepisy wyżej wskazanej ustawy, a przede wszystkim jej przepis art. 36 ust. 4, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości z tym, że opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Tak sformułowany przepis oznacza więc, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu jest wynikiem wystąpienia kumulatywnie takich przesłanek jak: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, określenie w tym planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości oraz określenie tej opłaty planistycznej w terminie pięciu lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Wystąpienie łączne w/w przesłanek obliguje organ do ustalenia opłaty planistycznej, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm./ w zakresie uregulowań dotyczących określania wartości nieruchomości. Do określania zaś wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 u.p.z.p. Natomiast z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wynika, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby uprawnione do określenia tych wartości, wymienione w u.g.n. i w sposób w niej przyjęty. Odnosząc się do wskazanej regulacji należy przyjąć, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 cyt. wyżej, ma być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości nieruchomości na użytek gospodarki gruntami. W sprawie niniejszej ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia jednorazowej opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedmiotowy operat spełnia warunki wymagane przepisami prawa, tj. określonymi w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących operatu szacunkowego i wniosków wyciągniętych przez organy, wyjaśnić należy, że analiza materiału zebranego w sprawie, nie daje żadnych podstaw do uznania – i nie budzi tym samym wątpliwości Sądu – że określona w tym operacie wartość nieruchomości (działki nr 5330/71 i 5330/75) została określona "w sposób nieobiektywny", czy też jest "zawyżona". Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie, wbrew temu czego domaga się strona skarżąca, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a które posiada biegły. Orzekający w sprawie organ powinien jednakże dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera przepisami wymagane elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W rozpoznawanej sprawie organ poddał operat właśnie takiej ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a. w świetle którego organy mają prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, jak również ocenić czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Konkludując, w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ prawidłowo ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie wygórowanej wyceny działki, przyjętej przez organ na podstawie zalegającego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.P. wskazać należy, że w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy, dotyczący działek objętych niniejszym postępowaniem. Odnośnie zaś kwestii pominięcia okoliczności, że działki nr 5330/71 o pow. 0,1265 ha i nr 5330/75 o pow. 0,1304 ha, będące przedmiotem zbycia, powstały w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr 5330/5 o pow. 10,6347 ha, a podział ten został ztawierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009r., znak [...] tj. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed dokonaniem sprzedaży wskazać należy, że pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/121, a także K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Warszawa 2006, s. 286). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentrując się na granicach ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 408/07 Lex 467118, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. II OSK 826/07 Lex 534802, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., sygn II OSK 830/07 baza: www.cbois.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym nie pozostaje w sprzeczności powołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1517/07 w którym Sąd ten wskazał, że dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia - jest tylko pozornie logiczna. Oplata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu, a gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu. Z tych względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.