IV SAB/Wr 617/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej. II. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. K., datowanej na dzień 11 maja 2022 r., jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Skarżąca wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wyznaczając ku temu odpowiedni termin. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 1 czerwca 2021 r. Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Pieńsku złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. Wniosek przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu. Skarżąca wskazała na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), wywodząc, że sprawa winna być rozpozna bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca, a skomplikowana nie później niż w terminie dwóch miesięcy. Do dnia złożenia skargi, pomimo upływu terminów organ nie rozpoznał wniosku Strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że Skarżąca w dniu 1 czerwca 2021 r. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci (K. i J.), oświadczając, że ojciec dzieci jest zatrudniony na ternie R. Na tej podstawie w dniu 28 czerwca 2021 r. wniosek Skarżącej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.) przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 12 maja 2022 r. do organu wpłynęła skarga do Sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jej wniosku. W dniu 13 maja 2022r. organ wydał Informację przyznającą Skarżącej wnioskowane świadczenia na dwójkę dzieci na okres zasiłkowy 2021/2022 (od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r.) w pełnej wysokości. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi, organ wywodził, że pomimo, że wnioski Strony zostały załatwione później niż to wynika z terminów ustawowych, to w realiach tej sprawy brak podstaw do uznania, że opóźnienie nie ma racjonalnego uzasadnienia. Organ zaznaczał, że opóźnienie nie jest przejawem złej woli, lekceważenia Strony ale wynika z napływu ogromnej ilości spraw, do dnia 31 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło 21 tysięcy spraw, w stosunku do których wydano 25 tysięcy rozstrzygnięć. Wskazywał na podjęte kroki zmierzające do poprawy sytuacji kadrowej, co utrudniała epidemia COVID-19. Okoliczności te wpływać powinny na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podkreślał, że prowadzone sprawy nie należą do prostych, co uzasadniał zmianą właściwości rzeczowej organów w tych sprawach, zaś opóźnienia dotyczyły wszystkich organów, co dowodzi problemu systemowego, a nie wyłącznie działania organu rozpoznającego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Pojęcie przewlekłości definiowane jest w art. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym, że przewlekłość ma miejsce, kiedy "postepowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przewlekłe postępowanie występuje zaś w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość́ postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się̨ sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 1 czerwca 2021 r. Strona we właściwym organie gminnym złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci (K. i J.), oświadczając, że ojciec dzieci jest zatrudniony na ternie R. W dniu 28 czerwca 2021 r. wniosek Skarżącej przekazano do organu, celem ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 13 maja 2022r. organ wydał Informację przyznającą Skarżącej świadczenia na dzieci na wnioskowany okres zasiłkowy 2021/2022. Zatem pomiędzy dniem przekazania sprawy organowi a wydaniem Informacji, kończącej postępowanie upłynęło 11 miesięcy, co w istotny sposób narusza terminy procedowania przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia orzeczenie bezczynności w omawianym zakresie. Z przekazanych Sądowi akt nie wynika także aby w tym czasie organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, z metryki sprawy wynika, że działania wdrożono po złożeniu przez Stronę skargi. To zaś uzasadnia zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność i przewlekłe procedowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności, który w tej sprawie wynosił prawie rok. Z nadesłanych Sądowi akt wynika, że po przedłożeniu organowi wniosku nie podejmował on działań aż do dnia wniesienia skargi. Działania kończące postępowanie w tej sprawie podjął dopiero po wniesieniu skargi. Zwłoka organu wyniosła 11 miesięcy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji, stwierdzając, że mają one charakter kwalifikowany. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pomimo zakończenia postępowania, co nastąpiło po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, był on uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oznacza to, że przeszkodę merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) będzie stanowiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne ale przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, gdyż skarga została wniesiona w dniu 12 maja 2022 r., tj. przed wydaniem Informacji z dnia 13 maja 2022r. co uzasadniało merytoryczne orzeczenie w przedmiocie bezczynności. Okoliczność ta powoduje natomiast konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.