II OSK 2452/13

SENTENCJA Dnia 15 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. – pełnomocnika inicjatora referendum od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Ol 361/13 odrzucającego skargę D. R. – pełnomocnika inicjatora referendum na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Ol 361/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę D. R. – pełnomocnika inicjatora referendum, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/339/2013 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego likwidacji Straży Miejskiej w Iławie. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek mieszkańców Rada Miejska w Iławie postanowiła przeprowadzić referendum na terenie Gminy Miejskiej Iława, w którym treść pytania referendalnego została sformułowana następująco: "Czy jesteś za likwidacją Straży Miejskiej w styczniu 2013 r. jako jednostki budżetowej Gminy Miejskiej w Iławie?". Powołując się na przepisy ustawy o referendum lokalnym oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazano, że pytanie referendalne winno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia, a jego wynik nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Przy czym organ związany jest stanowiskiem wyborców co do treści wniosku mieszkańców i nie ma możliwości modyfikacji pytań referendalnych. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie gdyby jego wynik był wiążący dla organów gminy, a większość głosujących opowiedziałaby się za likwidacją straży miejskiej z datą wsteczną, to prowadziłoby to do rozwiązania sprzecznego z prawem, a mianowicie z Konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz, zasadą zaufania obywateli do organów państwa, zasadą pewności prawa, a także funkcjonowania instytucji publicznych. Podniesiono, że już w dacie składania wniosku tj. w dniu 21 stycznia 2013 r., był on obarczony wadą prawna, co sygnalizowała już Komisja Rady opiniująca wniosek, co winno skłonić Radę do niepodejmowania przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniósł D. R. – pełnomocnik inicjatora referendum, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym. Zarzucił, że niezasadne jest twierdzenie Wojewody, iż rozstrzygnięcie referendum byłoby sprzeczne z prawem, gdyż prowadziłoby do likwidacji straży miejskiej z datą wsteczną. Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, to właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek podjęcia czynności w celu jej realizacji. Zgodnie zaś z ustawą o strażach gminnych, straż miejską może rozwiązać rada gminy w drodze uchwały. Zatem rozwiązanie straży będzie skuteczne dopiero po wejściu w życie stosownej uchwały rady. Ponadto, uchwała ta podlega nadzorowi Wojewody, który w razie sprzeczności z prawem może stwierdzić jej nieważność. Zatem sprawą poddaną pod referendum jest jedynie kwestia rozwiązania straży miejskiej, a nie daty z jaką miałoby to nastąpić. Ponadto skarżący wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców o referendum oraz niedotrzymanie przez ten organ terminu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Ustawa o referendum lokalnym nie zawiera przepisów odnośnie zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały o przeprowadzeniu referendum, lecz w świetle art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inicjator referendum ma interes prawny w tym, aby uchwała o referendum pozostała w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. W motywach postanowienia odrzucającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podniesiono także, że uprawnienia inicjatora referendum lokalnego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały o przeprowadzeniu takiego referendum, nie można także doszukać się w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88 poz. 985 ze zm.). Dodatkowo wskazuje, że za brakiem możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez inicjatora referendum przemawia także okoliczność braku regulacji co do trybu i terminu w jakim miałoby to nastąpić. Tryb zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego określony w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie gminy lub związku międzygminnego, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a termin do wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. R. – pełnomocnik inicjatora referendum, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości powyższe postanowienie i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Przedmiotowemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Skarżący na postawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym przez pozbawienie ich zdolności do działania (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 u.s.g.), władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych (art. 91 ust. 1 u.s.g.) lub uniemożliwienie podjęcia działania (art. 89 u.s.g.). Przyjąć należy, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Powyższe oznacza, że o naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. Stąd regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji postanowień art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Przepis art. 20 ust. 1 stanowi, że: "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, (...), inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Analiza normatywna omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum; że może ją wnieść wyłącznie inicjator referendum oraz, że skargę wnosi się bezpośrednio od wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie skarga pełnomocnika inicjatora referendum została wniesiona na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, a nie na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, o której mowa w powyższym przepisie, to skarga ta, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, jest niedopuszczalna z powodu nieuprawnionego podmiotu do wniesienia skargi. Ze względu na to, że uprawnienia inicjatora referendum lokalnego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały o przeprowadzeniu takiego referendum nie można znaleźć w ustawie o referendum lokalnym, Sąd pierwszej instancji trafnie oparł się na art. 98 ust. 3 u.s.g. i przyznał legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.