V SA/Wa 1203/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref. stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. E.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia [...].10.2016 r. H.E. zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13.10.1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016, poz. 963 ze zm.), dalej ustawa sus. W uzasadnieniu podniesiono trudną sytuację materialną i finansową, a w szczególności brak dochodów, przeprowadzoną w dniu [...].07.2016 r. licytacją mieszkania należącego do Strony, a także posiadane zobowiązania cywilnoprawne na kwotę 1 000 000 zł. Nadto zwrócono uwagę na stan zdrowia w postaci uciążliwej depresji. 2. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].12.2016 r. – stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3, ust. 3a i ust. 4, a także art. 32 ustawy o sus – odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: Ubezpieczenia społeczne – za okres od 05/2009 r. do 08/2009 r. w łącznej kwocie 13 014,76 zł, w tym z tytułu: składek – 7 569,76 zł; odsetek naliczonych na dzień 10.10.2016 r. – 5 445,00 zł; Ubezpieczenie zdrowotne – za okres od 05/2009 r. do 08/2009 w łącznej kwocie 6 291,48 zł w tym z tytułu: składek -3 660,48; odsetek liczonych na dzień 10.10.2016 r. – 2 631,00 zł; Fundusz Pracy - za okres od 05/2009 r. do 08/2009 r. w łącznej kwocie 1 152,23 zł, w tym z tytułu: składek – 670,23 zł; odsetek naliczonych na dzień 10.10.2016 r. – 482,00 zł; W motywach wskazywano argumenty przemawiające za nie uwzględnieniem opisanego wyżej wniosku o umorzenie należności. 3. Strona – pismem z dnia 08.01.2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. Decyzją z dnia [...].04.2018 r. ZUS – stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o sus – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach – po przedstawieniu treści art. 28 ustawy o sus, a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. 2003, nr 141, poz. 1365), dalej rozporządzenie – wskazano, że na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy składają się następujące dokumenty: – oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z 1.11.2016 r.; – oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z 3.10.2016 r.; – oświadczenie z dnia 9.11.2016 r. o nierozliczeniu sią z urzędem skarbowym; – obwieszczenie komornika sądowego o pierwszej licytacji nieruchomości z [...].04.2016 r.; – wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z [...].10.2011 r. o uznaniu byłego męża za winnego zarzucanych mu czynów; – postanowienie o przysądzeniu prawa własności do ograniczonego prawa rzeczowego z [...].10.2016 r.; – pozew o rozwód z 5.09.2016 r.; – wezwanie w charakterze świadka w postępowaniu dotyczącym zobowiązania do powrotu obywatela E. z 1.09.2016 r.; – wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z [...] lipca 2016 r.; – obwieszczenie z "monitora Sądowego i Gospodarczego" z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie ogłoszenia upadłości. Dokonana ocena materiału dowodowego pod kątem spełnienia poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o sus wskazała, że nie występują okoliczności określone w pkt 2-6. Świadczą o tym bezspornie następujące fakty: – został złożony wniosek o upadłość, ale postępowanie upadłościowe nie zostało zakończone; – strona obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, ale otrzymuje świadczenie emerytalne; – naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można przeprowadzić egzekucję; – kwota zadłużenia znacznie przekracza wysokość upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; – nie można uznać za oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odnosząc się natomiast do przesłanek umorzenia zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, w ocenie Zakładu należy uznać, że: – spłata należności z tytułu składek nie pociąga za sobą zbyt ciężkich skutków oraz nie pozbawi Strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; – Strona nie prowadzi działalności gospodarczej, a zatem przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania; – stan zdrowia Strony nie pozbawia możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że Strona prowadziła działalność gospodarczą do sierpnia 2010 r.; obecnie jest zgłoszona do ubezpieczeń jako emerytka i z tego tytułu uzyskuje świadczenie w wysokości 1 710 zł netto. Ponadto Strona wydała dwie książki, za które należy się honorarium. Gospodarstwo domowe Strona prowadzi samodzielnie, a na stałe wydatki związane z utrzymaniem przeznacza około 120 zł, a nadto posiada zobowiązania pieniężne, których łączna kwota przekroczyła wartość 1 mln zł. Nieruchomość w postaci lokalu mieszkalnego, którego Strona była właścicielką, zlicytowano w związku z nieuregulowaniem zobowiązań pieniężnych. Nadto korzysta ze wsparcia osób trzecich. Wystąpiła z wnioskiem o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, zaś w dniu [...].12.2016 r. została ogłoszona upadłość. Postępowanie upadłościowe jest w toku. W toku prowadzenia postępowania Strona poinformowała o swoich problemach zdrowotnych. Nie mają one jednak wpływu na uzyskiwane dochody, jakimi jest świadczenie emerytalne. ZUS zwrócił uwagę, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest odzyskiwanie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są uprzywilejowane i polegają, co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytuł składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Z uwagi na powyższe okoliczności Zakład nie może wyrazić zgody na umorzenie wnioskowanych należności. 5. W skardze – postulując uchylenie zaskarżonej decyzji – zwrócono uwagę, że [...].12.2017 r. SR dla [...] zakończył postępowanie w sprawie upadłości, a Strona realizuje obecnie harmonogram spłat (ostatnia rata przypada na 10.08.2018 r.). Obejmuje on także należności na rzecz ZUS-u, o czym Sąd powiadomił wysyłając stosowne postanowienie (uprawomocniło się ono w styczniu 2018 r.). Skarżąca nadto dostrzegła, że w styczniu 2018 r. ZUS I Oddział w W. został prawidłowo poinformowany o zaprzestaniu ściągania ¼ wysokości świadczenia emerytalnego do masy upadłościowej przez syndyka. W związku z powyższym po spłacie ostatniej raty wszelkie zobowiązania wobec ZUS wygasają. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z treścią wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art.3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych"' zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. Bez wątpienia istotną w sprawie okolicznością jest wydane w dniu [...] .12.2017 r. przez SR dla [...] prawomocnego postanowienia w sprawie sygn. akt [...] (uprawomocniło się [...].01.2018 r.), z którego treści wynika, że należności ZUS – w związku z prowadzonym postępowaniem upadłościowym – wynoszą 59,92 zł oraz 6 rat po 6,90 zł. Zatem - biorąc pod uwagę wyznaczone w sprawie terminy do uregulowania tych należności - ZUS winien: a) umorzyć postępowanie – o ile skarżąca wpłaciła wskazane wyżej należności; b) albo ponownie merytorycznie rozstrzygnąć złożony przez skarżącą wniosek biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 28 ustawy o sus oraz § 3 rozporządzenia. Zwłaszcza wnikliwej oceny będzie wymagać pierwsza przesłanka z § 3 rozporządzenia, a mianowicie konieczne będzie prawidłowe ustalenie, że opłacenie ZUS-owskich należności pozbawiłoby Stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ten wątek nie był należycie oceniony w dotychczasowym postępowaniu. W szczególności wymagać będzie ustalenia relacja dochodów do wydatków osoby bezdomnej, która ze świadczenia ZUS-owskiego zmuszona jest (gdyby nie spełniła warunków wskazanych z postanowienia SR) pokrywać ciążące na niej długi i samodzielnie łożyć na swoje utrzymanie. VII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.