II OSK 1768/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/07 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1793/07, oddalił skargę I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną w [...] 2006 r. i w [...] 2006 r., celem ustalenia daty nadbudowy budynku gospodarczego. Z zeznań świadków według organu, jednoznacznie wynika, że w [...] 2004 r. budynek gospodarczy został nadbudowany. Postanowieniem z [...] 2006 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek: – uzupełnienia złożonej inwentaryzacji geodezyjnej z [...] 2005 r. o domiary wykonanej nadbudowy do granic nieruchomości z jednoznacznym określeniem, czy nadbudowana kondygnacja budynku nie narusza granic nieruchomości, – uzupełnienia złożonej "Oceny technicznej wykonanych robot budowlanych w budynku gospodarczym" opracowanej przez mgr inż. T. W. z [...] 2005 r. w zakresie prawidłowości usytuowania nadbudowy budynku w granicach własności. W przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winien być podany zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, – przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Pomimo przedłużenia terminu na złożenie dokumentów inwestor nie wykonał obowiązku w powtórnie wyznaczonym terminie, stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] 2007 r. nakazał rozbiórkę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 2007 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że sama skarżąca podała, iż w 2004 r. dokonała nadbudowy budynku gospodarczego. W związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną, prawidłowo podjęto postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu. Nie było jednak możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego, ponieważ inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem z [...] 2006 r. obowiązków, w szczególności nie przedłożył projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz nie uzupełnił oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w tym budynku. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła I. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organy błędnie i powierzchownie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W szczególności błędnie ustaliły, iż samowolnie nadbudowała budynek gospodarczy podczas gdy nadbudowa istniała już w dacie nabycia przez nią nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego niewadliwie ustalił, że skarżąca I. W. w 2004 r. w istniejącym na jej nieruchomości budynku gospodarczym wykonała roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W aktach postępowania znajduje się akt notarialny z [...] 2002 r., na mocy którego skarżąca nabyła od małżonków T. i M. R. zabudowaną nieruchomość, na której znajduje się dom mieszkalny w stanie wymagającym generalnego remontu, co wynika ze szczegółowego opisu stanu technicznego budynku oraz budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym, doprowadzoną energią elektryczną, o powierzchni zabudowy 30 m2. Jak wynika z akt postępowania oraz wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie sądowej w 2004 r. z uwagi na bardzo zły stan techniczny budynku gospodarczego zagrażający życiu zmuszona była do wykonania natychmiastowego remontu, tj. wymienić i wzmocnić konstrukcję stropu oraz wybudować na nowo ściany nośne, na których posadowiony był strop oraz podwyższyła cały budynek. W ocenie Sądu organ właściwie przyjął, iż skarżąca w 2004 r. wykonała roboty budowlane samowolnie. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów obiektu, stąd ich wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą skarżąca nie wystąpiła. Organ wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał skarżącego (postanowieniem z [...] 2006 r.) do przedłożenia stosownych dokumentów, uznając, iż w sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu. Mimo przedłużenia, na wniosek skarżącej, terminu do ich złożenia, I. W. nie złożyła projektu budowlanego wykonanej nadbudowy oraz nie uzupełniła, we wskazanym zakresie oceny technicznej robót, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd odnosząc się do twierdzenia skargi, iż budynek gospodarczy został nadbudowany przed [...] 1995 r. stwierdził, iż skarżąca składając przed Sądem wyjaśnienia precyzyjnie określiła zakres wykonanych w 2004 r. robót budowlanych, które – jak zasadnie przyjął organ – nie mogą być uznane za remont obiektu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, inwestor mając zamiar przystąpić do robót remontowych ma obowiązek dokonać stosownego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła I. W. reprezentowana przez radcę prawnego M. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w razie nieuzupełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, pomimo tego, że organ ten wadliwie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji, – naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o: – uchylenie w całości wyroku oraz uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] 2007 r., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] 2006 r., bądź o: – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi I. W. wskazała, że nie została zobowiązana do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie może być mowy, zdaniem skarżącej, o słuszności nakazania rozbiórki, albowiem w sposób niezgodny z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, została ona zobowiązana do doręczenia dokumentu, którego w ogóle nie powinna była przedstawić, a nie została zobowiązana do doręczenia decyzji o warunkach zabudowy, którą powinna była przedstawić. Stąd w ocenie skarżącej nie można orzec nakazu rozbiórki twierdząc, że inwestor nie doręczył w terminie określonych dokumentów, jeśli obowiązek ich przedstawienia został nałożony z naruszeniem art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. i J. M. wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bada tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając nieważności postępowania sąd kasacyjny dokonał oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i uznał, iż mają usprawiedliwione podstawy. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy – polegający na wadliwym nałożeniu na inwestorkę obowiązków, których wykonanie uzależniało możliwość legalizacji dokonanej przez nią samowoli budowlanej. W sprawie niesporna jest okoliczność, że I. W., bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonała nadbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w W. Zakres wykonanych robót określiła sama inwestorka na rozprawie sądowej i potwierdza to stanowisko ocenne organów, iż na roboty wymienione wymagane było pozwolenie na budowę. Prawidłowo więc organ wszczął postępowanie legalizacyjne przewidziane art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, po ustaleniu, iż przedmiotowa nadbudowa samowolnie została wykonana w 2004 r., a roboty rozpoczęte w 2003 r. Postanowieniem z [...] 2004 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wstrzymaniu robót budowlanych nałożył na I. W. obowiązek złożenia: 1) zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2003 r., 2) oceny technicznej samowolnie wykonanych robót w zakresie prawidłowości i zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, 3) projektu budowlanego sporządzonego w 4 egzemplarzach przez uprawnioną osobę, 4) inwentaryzacji geodezyjnej wraz z naniesionymi domiarami do granic nieruchomości, 5) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejnym postanowieniem z [...] 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną nadbudowę budynku gospodarczego, w wysokości 25.000 zł – obciążając nią inwestorkę I. W. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że na podstawie przedłożonej oceny technicznej budynku ustalono, iż stan techniczny jego jest dobry, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Budynek spełnia wymogi obowiązujących przepisów Polskich Norm dla budynków gospodarczych. Może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto organ stwierdził, że lokalizacja budynku jest zgodna z treścią i rysunkiem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. W. zatwierdzonego uchwałą z [...] 1992 r. Rady m. W. – obowiązującego w dacie realizacji nadbudowy. Po uchyleniu przez organ odwoławczy powyższych dwóch postanowień, organ pierwszej instancji wydał ponowne postanowienie nr [...] z [...] 2006 r., którym to nałożył na inwestorkę I. W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: 1) uzupełnienia złożonej inwentaryzacji z [...] 2005 r. o domiary nadbudowy do granic nieruchomości z jednoznacznym określeniem, czy nadbudowana kondygnacja budynku nie narusza granic nieruchomości, 2) uzupełnienie złożonej "Oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym" opracowanej przez inż. T. W., w zakresie prawidłowości usytuowania nadbudowy w granicach własności; w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości winien być podany zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, 3) złożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał podstawę prawną art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, argumentując, iż celem nałożenia obowiązków jest sprawdzenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów i czy istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z treści nałożonych obowiązków nie odpowiadają one regulacji prawnej powołanych przepisów Prawa budowlanego, lecz zmierzają do dodatkowych ustaleń, którymi nie zajmuje się organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, a mianowicie ustalenia czy obiekt nie narusza prawa własności i czy zachowane są granice działki zainwestowania zaś w przypadku ich naruszenia nakazuje wskazanie przez rzeczoznawcę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. To postanowienie nie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, co do poprawności zaleceń i ich zgodności z prawem. Trzeba podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, jak i powołaną podstawą prawną. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA i doktryny Sąd pierwszej instancji ma obowiązek skontrolowania całego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania kontroli, czy postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w ponownym rozpoznawaniu sprawy nakłada zasadne obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego i czy brak ich wykonania mógł stanowić wystarczającą podstawę wydania nakazu rozbiórki samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego. Należało równocześnie mieć na uwadze okoliczności ustalone przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (postanowienie nr [...] z [...] 2005 r.). Postanowienie to wydano z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego w sprawie a dotyczącego właśnie tej samowolnej nadbudowy obiektu gospodarczego. Przyczyną zaś uchylenia tego postanowienia jak wynika z treści uzasadnienia był tylko brak dokładnych ustaleń co do terminu realizacji ww. samowoli budowlanej. Oceniając zebrany materiał dowody odnoszący się do przedmiotowego obiektu, Sąd pierwszej instancji winien mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor składa tylko oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa NSA brak jest podstaw prawnych do badania zgodności z prawem złożonego oświadczenia przez organy administracji zarówno architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że inwestorka złożyła akt notarialny nabycia własności spornej działki i oświadczenie wymagane na formularzu. Sąd pierwszej instancji winien więc ocenić dopuszczalność badania okoliczności, o których mowa w postanowieniu PINB z [...] 2006 r. nakładającym obowiązki sprecyzowane w pkt 1 i 2. Z akt sprawy wynika, że skarżąca I. W., w wykonaniu ww. postanowienia złożyła wymaganą opinię techniczną – uprawnionego geodety mgr inż. W. W. wraz z załącznikiem graficznym wyjaśniającą kwestie nienaruszenia granic własności inwestora (k. 171 akt). W piśmie procesowym z [...] 2007 r. inwestorka poinformowała o braku możliwości uzupełnienia "Oceny technicznej wykonanych robót budowlanych" z [...] 2005 r. Przedstawiła też swoje stanowisko w przedmiocie obowiązku złożenia projektu budowlanego wobec treści oceny technicznej. Organ nie zareagował na powyższe pismo procesowe, nie ustosunkował się do podniesionych kwestii odnośnie projektu budowlanego, nie ponowił żądania złożenia projektu. W [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego przez I. W. Wymaga podkreślenia, że termin do złożenia dokumentów określonych postanowieniem PINB z [...] 2006 r. upływał w [...] 2007 r. zgodnie z późniejszym postanowieniem organu z [...] 2006 r. nr [...]. Decyzja rozbiórkowa została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną decyzją nr [...] z [...] 2007 r. Organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową podtrzymał ocenę organu pierwszej instancji, iż brak wykonania obowiązków nałożonych postanowiłem PINB nr [...] – stanowił podstawę orzeczenia rozbiórki obiektu zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ ten, mimo swych kompetencji kontrolno-merytorycznych nie dokonał oceny pod względem legalności postanowienia nr [...] i nałożonych obowiązków. Nie dokonał wnikliwej oceny całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych, czy ze względu na ich treść i wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie mogą pozwolić na legalizację spornej samowoli budowlanej. W ocenie pominięto całkowicie dowody, jak inwentaryzację budowlaną z [...] 2004 r. wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. T. W. z 2004 r., ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych z [...] 2005 r. wykonaną przez ww. rzeczoznawcę budowlanego T. W., wypis z Archiwalnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. W., oświadczenia inwestorki I. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – ze wskazaniem aktu notarialnego nr rep. [...] i złożonym odpisem tegoż aktu. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne dotyczące legalizacji samowoli budowlanej nosi cechy wadliwości powodującej brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Uzasadnia to ocenę naruszenia przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia nie zauważył Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd ten ograniczył się do podzielenia oceny organów, iż inwestorka I. W. nie wykonała żadnych nałożonych na nią obowiązków co uniemożliwiło legalizację samowoli. Jak wcześniej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały oceny dopuszczalności w świetle - Prawa budowlanego, nałożenia obowiązków określonych w pkt 1 i 2 postanowienia z [...] 2006 r. Sąd pierwszej instancji pominął także w swej ocenie fakt, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym w aktach sprawy były już dołączone wymagane egzemplarze projektu budowlanego. Brak wnikliwego rozpoznania sprawy i dokonania ustaleń faktycznych uzasadniających zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Stanowi to także o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie przed pełnym wyjaśnieniem sprawy. Za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy podnieść, iż celem postępowania legalizacyjnego jest zalegalizowanie każdej samowoli budowlanej, jeśli istnienie tego obiektu nie narusza przepisów prawa (vide uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06). W podsumowaniu powyższych rozważań uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji uwzględni treść powyższych rozważań i uwag pod adresem wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego.