II OW 67/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Sośnicowice a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego w przedmiocie wybudowania betonowego ogrodzenia między sąsiednimi działkami w [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wnioskiem z dnia [...] września 2009r. na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w zakresie wybudowania betonowego ogrodzenia między sąsiednimi działkami w [...] przy ul. Wiejskiej [...]. W motywach tego wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] maja 2009r. [...] Burmistrz Miasta [...]przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. zgłoszenie E. W., dot. budowy bez jej zgody przez R. W. betonowego ogrodzenia miedzy sąsiednimi działkami w [...] przy ul. Wiejskiej [...], do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Sprawa jak podkreślono została przekazana bez zachowania ustawowej formy, z naruszeniem przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż inwestor wprawdzie wybudował ogrodzenie o maksymalnej wysokości 230 cm, jednakże po kontroli obniżył jego wysokość, o czym powiadomił tut. inspektorat. W trakcie ponownej kontroli inspektorzy stwierdzili, iż obecnie wysokość ogrodzenia wynosi w zależności od miejsca pomiaru od 203 cm do 218 cm. Zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej podlega zamiar budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W niniejszej sprawie wybudowane zostało ogrodzenie międzysąsiedzkie, a więc takie, które nie jest od strony miejsca publicznego o wysokości (po obniżeniu) nie przekraczającej 2,20 m. Oznacza to, iż przedmiotowe ogrodzenie nie jest objęte jakąkolwiek reglamentacją Prawa budowlanego. O dokonanych ustaleniach organ nadzoru budowlanego powiadomił na piśmie Urząd Miejski w [...]. W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] ponownie uznał się za niewłaściwy w sprawie rozpoznania zgłoszenia E. W., wskazując organ nadzoru budowlanego za kompetentny do wyegzekwowania zgodności budowy ogrodzenia z zapisami miejscowego planu. Zgodnie z § 12 pkt 1 pdpkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu zurbanizowanego w sołectwie [...] "stawianie prefabrykowanych ogrodzeń betonowych oraz ogrodzeń blaszanych pomiędzy wydzielonymi działkami uzależnione jest od uzyskania zgody właścicieli przyległych posesji..." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem uznał, iż rozstrzygnięcie w/w sprawy nie mieści się w kompetencjach tego organu. Przepis art. 81 Prawa budowlanego, na podstawę którego powołuje się Burmistrz Miasta [...] określa zakres zadań zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego. Zadania te jednak są realizowane w sposób zróżnicowany przez poszczególne organy, co wynika z przepisów regulujących ich właściwość rzeczową. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, wymienione w art. 83 ust. 1 w/w ustawy. Natomiast zgodnie z art. 84 do zadań organów nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2. kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3. badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4. współdziałanie z organami kontroli państwowej. Powyższy przepis wyklucza właściwość organu nadzoru budowlanego w zakresie uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wybudowanie ogrodzenia. Ze względu na brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego) oraz zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości nie przekraczającej 2,20m w niniejszej sprawie jak zaznaczono nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 oraz 49b Prawa budowlanego. Podobnie nie ma podstaw, zdaniem organu, do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51. Celem postępowania naprawczego bowiem jest ewentualne doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z robotami budowlanymi, bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (zmian lub przeróbek). Nałożenie obowiązku uzyskania zgody na budowę ogrodzenia wykracza poza dyspozycję przywołanego wyżej przepisu i nie znajduje w nim oparcia. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 dotyczy przypadków wykonywania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Chodzi tu więc wyłącznie o przepisy budowlane i warunki techniczne jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przepisy ustawowe i akty wykonawcze). Natomiast nie obejmuje swym zakresem aktów prawa miejscowego. Nakazanie uzyskania zgody, czy ewentualnie rozbiórki ogrodzenia międzysąsiedzkiego o wysokości poniżej 2,20 m wyłącznie z powodu braku zgody sąsiada wykracza poza reglamentację przepisów prawa budowlanego i jest sprawą cywilną. Podobne orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2000r., w którym wskazał, iż poprzez ustawowe wyłączenie budowy ogrodzeń między sąsiedzkich spod obowiązku uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi wykluczona zostaje "wstępna kontrola nad planowanymi warunkami technicznymi ogrodzenia międzysąsiedzkiego, co pozostawia jego budowę poza sferą reglamentacji administracyjnej." Właściciel więc dysponuje swobodą decyzji co do budowanego ogrodzenia (poza wyjątkami określonymi w ustawie), a "ewentualne spory między sąsiadami, jako spory o cywilnoprawnym charakterze, nie powinny zaś angażować organów władzy administracyjnej." Nakaz uzyskania zgody stanowi ograniczenie prawa własności, przysługującego właścicielowi nieruchomości i wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z tego prawa mogą być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy. Stąd też organ nadzoru budowlanego ma wątpliwości co do zgodności z prawem zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie uzależnienia budowy ogrodzeń betonowych i blaszanych od uzyskania zgody właścicieli przyległych posesji; czy tak daleko idąca ingerencja w prawo własności jest zgodna z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , organy Gminy są władne do podejmowania działań w przypadkach występowania działań sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta. W związku z powyższym, kwestionując swoją właściwość do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Burmistrz Sośnicowic wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. Na poparcie takiego stanowiska wskazano, że przepis art. 81 Prawa budowlanego określa zakres zadań zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego. Gmina [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadziła zapis w § 12 pkt 1 pdpkt 6, iż w sołectwie [...] "stawianie prefabrykowanych ogrodzeń betonowych oraz ogrodzeń blaszanych pomiędzy wydzielonymi działkami uzależnione jest od uzyskania zgody właścicieli przyległych posesji. Gmina nie posiada według zapisów Prawa budowlanego kompetencji do wyegzekwowania powyższego zapisu. Zdaniem Gminy jedynie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego władny jest do jego wyegzekwowania, nawet w sytuacji, gdy ogrodzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z czym nie zgadza się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nie mniej jednak dla prawidłowej realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego udział jest nieodzowny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi organami a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy . O sporze w rozumieniu w/w przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu pomiędzy Burmistrzem Gminy [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G., w zakresie rozpoznania zgłoszenia E. W. w sprawie wybudowanego betonowego ogrodzenia miedzy sąsiednimi działkami w [...] przy ul. Wiejskiej [...], gdyż każdy z tych organów uważa się niewłaściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sporne ogrodzenie zostało już zrealizowane a zaistniały pomiędzy organami spór dotyczy tego, który z nich winien ocenić prawidłowość tej inwestycji pod względem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.). Przechodząc do rozstrzygnięcia tego sporu pomiędzy organem samorządu terytorialnego a organem nadzoru budowlanego wskazać należy, iż w opisanym wyżej zakresie Burmistrz Gminy [...] jako organ samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do badania zgodności zrealizowanego ogrodzenia z przepisami prawa, gdyż nie jest to sprawa z zakresu działalności gminy o której mowa w art. 6 ustawie z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym. Natomiast podkreślić należy, iż przepis art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Należy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). Natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2 , art. 41 ust. 4 , art. 44 ust. 1 , art. 48-51 , art. 54, art. 55 , art. 57 ust. 4 , 7 , 8 , art. 59 , art. 59a, art.59c ust. 1 , art. 59d ust. 1 , art. 59g ust.1 , art. 62 ust. 3 , art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3 , art. 68, art. 69, art. 70 ust.2 , art. 71a , art. 74 , art. 75 ust.1 pkt 3 lit. a , art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1. W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została określona jako lista zamkniętą. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno- kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych . W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. W przepisie art. 84 ust 1 pkt, 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina w/w norma skonkretyzowana został następnie w art. 84a ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowanie dotyczy procesów wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlany aktów W rozpoznanej sprawie dotyczącej już przecież zrealizowanego ogrodzenia, brak jest podstaw do podejmowania działań przez organ architektoniczno- budowlany albowiem aktualnie do tego betonowego ogrodzenia należy podjąć działania inspekcyjno-kontrolne poprzez dokonanie kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Należy w świetle przepisów Prawa budowlanego ocenić prawidłowość realizowania tego ogrodzenia a do tego uprawniony jest na tym etapie procesu inwestycyjnego wyłącznie Inspektor Nadzoru Budowlanego. Inne kwestie podnoszone we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mogą być brane pod uwagę na tym etapie rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowego wniosku. Dlatego też bez znaczenia dla oceny w zaistniałym sporze o właściwość pomiędzy organem gminy a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G. ma kwestia prezentowanej oceny wymaganej przez przepisy prawa miejscowego zgody sąsiada na realizację ogrodzenia. W tym zakresie nie jest możliwe wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wyłącznie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, gdyż byłoby to już merytoryczne wypowiadanie się w tej sprawie, czego przed wydaniem odpowiedniego rozstrzygnięcia czynić nie można. Dlatego też mając powyższe na uwadze należało wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku (interwencji) E. W. w przedmiocie wybudowania betonowego ogrodzenia na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. Wiejskiej [...] a przekazanego przez Burmistrza w [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu G. pismem z dnia [...] maja 2009r. Dlatego też postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ).