II OSK 2583/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 105/19 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 listopada 2018 r. nr AP-2.7840.261.2018.DG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 105/19 oddalił skargę K. Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 listopada 2018 r. nr AP-2.7840.261.2018.DG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku S. Sp. z o.o. s.k. z siedzibą w X. z 2 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Świnoujście decyzją z 12 września 2018 r. nr 217/PB/2018, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowo mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami zakwaterowania turystycznego w kondygnacji parteru oraz garażem podziemnym wielostanowiskowym, położonego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w Świnoujściu. Nie uwzględniając złożonego przez spółkę odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 16 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od jakich uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ nie podzielił zarzutów odwołującej, stwierdzając w szczególności, że przedsięwzięcie pozostaje zgodne z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta Świnoujście z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Skarżąca spółka wniosła skargę na decyzję z 16 listopada 2018 r., wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym dokumentacji projektowej oraz dokumentów złożonych przez inwestora wskazuje bowiem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznające sprawę nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, jak również zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w tym p.b. oraz rozporządzeń wykonawczych, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W zakresie dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Sąd I instancji zauważył, że działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w zabudowie [...] Świnoujścia. W świetle ustaleń obowiązującego na tym terenie m.p.z.p., są one zlokalizowane na obszarze elementarnym [...]. Zgodnie z § [1] ust. 1 m.p.z.p., przeznaczone są one na cele funkcji usługowych, natomiast w myśl § [1] ust. 2 m.p.z.p. na wskazanym terenie dopuszcza się lokalizowanie mieszkań wbudowanych na wyższych kondygnacjach budynków w miejscach określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów elementarnych. Zgodnie z ustaleniem szczegółowym dotyczącym ww. terenu przewidzianym w § [2] pkt 1 lit. d m.p.z.p. na kondygnacjach budynków powyżej parteru dopuszczalna jest lokalizacja mieszkań. Zatem plan miejscowy dopuszcza realizację na terenie elementarnym [...] budynków mieszkalno-usługowych z usługami w parterze oraz z mieszkaniami na pozostałych kondygnacjach nadziemnych budynku. Zakaz dotyczy realizacji zabudowy wyłącznie mieszkaniowej. Sąd I instancji stwierdził, że słuszna jest uwaga organu odwoławczego, iż m.p.z.p. nie zawiera procentowych lub stosunkowych proporcji powierzchni usługowej w stosunku do powierzchni mieszkalnej. Istotne znaczenie mają przepisy planu, z których wprost wynika, w którym miejscu należy zlokalizować funkcję usługową. Określenie inwestycji jako usługowo-mieszkaniowej nie zaś, jak wskazuje skarżąca, mieszkaniowo-usługowej, zważywszy na proporcje funkcji mieszkaniowej i usługowej, ma jedynie znaczenie semantycznie i nie jest niezgodne z m.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi, na terenie elementarnym [...] w § [2] pkt 3 lit. d m.p.z.p. wysokość zabudowy została określona od 2 do 4 kondygnacji, nie więcej niż 20 m n.p.t. Projektowana inwestycja wymogi wynikające z m.p.z.p., jak zauważył Sąd, spełnia. Spółka złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu (tj. uznanie za prawidłowe zatwierdzenia projektu obiektu mieszkalnego z uzupełniającą funkcją usługową w parterze, podczas gdy zgodnie z planem teren jest przeznaczony pod zabudowę usługową z dopuszczeniem uzupełniająco podporządkowanej funkcji mieszkaniowej). Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Spółka złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wnosząc równocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wydane przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenie z 23 maja 2022 r. miało na uwadze niepotwierdzenie w wyznaczonym terminie przez strony posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w stopniu oczywistym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Warunek poprawnego przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, a uzasadnienie dostrzeżonej wadliwości adekwatnie opisane, gdyż w przeciwnym razie merytoryczna ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tejże sprawie skargi kasacyjnej. Jej autor zarzutem kasacyjnym objął wyłącznie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższego przepisu przez Sąd I instancji. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię odnosić należy do sytuacji, gdy sąd administracyjny opiera się w toku przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonego aktu na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W treści skargi kasacyjnej brak jest określenia, na czym miałoby w rozpatrywanej sprawie polegać tego rodzaju uchybienie. Dokonane przez autora skargi kasacyjnej wyjaśnienie precyzuje, że błędna wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. miała polegać na "wadliwym uznaniu, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Oznacza to jednak, że skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji w istocie dopuszczenie się błędnego zastosowania ww. przepisu, ponieważ to ta forma naruszenia prawa polega na błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie został uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Przesądzenie tego, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu nie jest możliwe bez odniesienia się do konkretnych postanowień planu, gdyż to wykładnia tego aktu prawa miejscowego decyduje o tym, czy warunek zgodności, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w badanej przez sąd sprawie zaistniał. Ograniczenie podstawy kasacyjnej do powołania regulacji ogólnej, tj. wyłącznie powyższego przepisu p.b. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spornego zagadnienia objąć merytoryczną analizą z powodu braku wskazania przez autora skargi kasacyjnej wzorca kontroli adekwatnego do kwestii, którą skarżąca uznała za stanowiącą przedmiot sporu. Wadliwość zarzutu sformułowanego w niniejszej skardze kasacyjnej nie jest możliwa do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia środka odwoławczego. Zamieszczone zostały w nim rozważenia, których materią jest brzmienie wymienionych przez autora skargi kasacyjnej przepisów. Rozważania te nie respektują jednakże podstawowych rygorów, z zastosowaniem których możliwe jest kwestionowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń faktycznych bądź wyprowadzane być może naruszenie przez sąd I instancji prawa materialnego. Jakkolwiek bowiem autor skargi kasacyjnej poczynił w uzasadnieniu środka odwoławczego szczegółowe uwagi odnośnie do znaczenia poddawanych analizie norm prawnych, tym niemniej nie uznał za konieczne nawet określenie tego podstawowego elementu wyznaczającego dany stan prawny, jakim jest wskazanie aktu prawnego, którego interpretowane przepisy mają pozostawać częścią. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Zarzuty wraz z ich uzasadnieniem powinny być ujęte w sposób ściśle odpowiadający funkcji, którą pełnią. Spełnienie tego wymagania jest istotne i temu służy wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że wadliwie skonstruowany w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jako że w granicach wniesionego środka odwoławczego brak było podstaw do uznania, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z 16 listopada 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S. Sp. z o.o. s.k. jako inwestorowi pozwolenia na budowę nie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.