II OW 159/18

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu tymczasowego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] (organ administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego), a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu tymczasowego. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej PINB", [...] wskazał, że inwestorka na podstawie dokonanego zgłoszenia zrealizowała tymczasowy obiekt budowlany, jednak po upływie terminu 180 dni, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, nie dokonała rozbiórki przedmiotowego obiektu. W związku z tym Starosta K. doręczył inwestorce upomnienie, w którym wezwał do rozbiórki ww. obiektu, ponieważ stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego obiekt ten należało rozebrać. W ocenie PINB, w okolicznościach niniejszej sprawy to Starosta jest organem właściwym w sprawie egzekucji nakazu rozbiórki, a zresztą to właśnie ten organ takie postępowanie prowadził, ponieważ doręczył inwestorce stosowne upomnienie. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że, co prawda, skierował do inwestorki upomnienie jednak w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej okazało się, że mamy do czynienia z innym przedmiotem inwestycji niż wynika to ze zgłoszenia. Wybudowano faktycznie obiekt budowlany składający się z fundamentów. Ponadto podłączono do niego przyłącza wodno-kanalizacyjne, elektryczne, zainstalowano monitoring oraz częściowo zmieniono funkcję, a mianowicie, z obiektu tymczasowego magazynowego na usługowo-handlowy. Tych cech inwestycji nie przewidywało zaś zgłoszenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], a Starostą K. spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu tymczasowego. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Co prawda, do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy PINB [...] i Starostą K., bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie, jednak nie ma pewności jaki jest stan faktyczny sprawy. Pomiędzy ww. organami pozostaje nadal sporna kwalifikacja prawna robót budowlanych, jakie dokonała inwestorka w związku z realizacją tymczasowego obiektu budowlanego. Należy wskazać, że o określonej kwalifikacji robót budowlanych nie decyduje fakt dokonanego zgłoszenia, lecz to co faktycznie zrealizowała inwestorka. Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie będzie miało zaś znaczenie dla oceny skuteczności dokonanego zgłoszenia, na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, ponieważ jedną z przesłanek budowy tymczasowego obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie jest to czy dany obiekt przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wynika bowiem konieczność ustalenia zamiaru inwestora, tj. czy zamierza wykonać obiekt tymczasowy i po upływie określonego terminu go rozebrać lub przenieść w inne miejsce. Jeżeli działania inwestora prowadzą do realizacji innego obiektu niż w zgłoszeniu to nie można uznać, że zgłoszenie było skuteczne i wywodzić z niego skutków prawnych. Takie działanie inwestora, jako niezgodne z prawem, wymaga natomiast wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ zasadniczo budowa obiektów tymczasowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko na zasadzie wyjątku od tej zasady zgłoszeniu podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W tej zaś sprawie oba organy wywodzą swoje stanowisko z odmiennych ocen stanu faktycznego. Starosta twierdzi, że powstał inny obiekt niż wynikający ze zgłoszenia; zaś PINB, że dokonane zmiany nie miały zasadniczo znaczenia dla zmiany kwalifikacji przedmiotowego obiektu wynikającej ze zgłoszenia. W tych warunkach jako przedwczesne należy uznać wskazanie organu właściwego w sprawie egzekucji rozbiórki obiektu tymczasowego, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie ustalono podstawowych kwestii, które mogłyby prowadzić do wskazania istnienia takiego obowiązku. Wynika to z tego, że w Prawie budowlanym dokonanie zgłoszenia nie stanowi przeszkody dla zbadania legalności budowy danego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem terminu od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, co rodzi konsekwencje z art. 48 Prawa budowlanego. Tego rodzaju ocena była wypowiadana w sprawach, w których obiekt był realizowany bez pozwolenia i zgłoszenia (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3053/15; 29 września 2016 r., II OSK 3220/14; z 30 października 2015 r., II OSK 486/14). Dlatego w tej sprawie od oceny skuteczności zgłoszenia w związku z kwalifikacją wykonanych faktycznie robót budowlanych będzie zależało wdrożenie odpowiedniego trybu postępowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.