III OSK 1507/21

SENTENCJA Dnia 11 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 maja 2018 r. nr 45/II/18 w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/18 oddalił skargę A.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 maja 2018 r. nr 45/II/18 w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") w zw. § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że funkcjonariusz nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nabyty odpłatnie przez skarżącego udział w wysokości 1/5 części domu zabezpiecza przysługujące jego rodzinie minimalne normy zaludnienia; - art. 98 ust. 1 ustawy w zw. z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "k.c."), poprzez błędną, zawężającą wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że pojęcie "uzyskanie" należy odnieść wyłącznie do uzyskania tytułu do całości lokalu lub domu i wykluczenie możliwości uzyskania współwłasności; - art. 98 ust. 1 ustawy w zw. z art. 888 k.c., poprzez błędną, zawężającą wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że pod pojęciem "uzyskanie" należy rozumieć wyłącznie uzyskanie odpłatne, nie zaś w drodze umowy darowizny; - art. 98 ust. 1 ustawy w zw. z art. 336 k.c. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że posiadanie przedmiotowej nieruchomości przed datą formalnego przeniesienia własności wyklucza możliwość "uzyskania" części domu, bowiem prawo do lokalu było już wówczas zaspokojone, pomimo że w przepisach rozporządzenia przyjęto, że wniosek może zostać złożony także po nabyciu lokalu, a ponadto brak jest jednoznacznego kryterium dla terminu "zaspokojenie", co uprawnia do przyjęcia, iż ma ono charakter subiektywny i powinno oznaczać dopiero nabycie łączne prawa zarówno pod tytułem dartym, jak i odpłatnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 72, art. 67, art. 68 i art. 69 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organów, pomimo dokonania istotnych dla sprawy ustaleń głównie w oparciu o treść notatki urzędowej sporządzonej z rozmowy telefonicznej z wnioskodawcą, której nie można uznać za dowód w sytuacji, gdy ustaleń tych należało dokonać w oparciu o inne, prawidłowo przeprowadzone środki dowodowej, tj. dokumenty, ewentualnie oględziny nieruchomości, zeznania świadków czy stron; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organów, pomimo że w toku postępowania nie ustalono, czy w dacie złożenia wniosku zachodziły przeszkody do zasiedlenia posiadanego domu jednorodzinnego, co stanowiłoby przesłankę uwzględnienia wniosku – Sąd pierwszej instancji przyjął, że to na skarżącym spoczywał ciężar wykazania takich okoliczności, pomimo że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne nie są postępowaniami kontradyktoryjnymi, zaś to organy administracji publicznej, cechujące się władztwem administracyjnym, są "gospodarzami postępowania", w którym przez te organy w sposób wyczerpujący powinien zostać zgromadzony materiał dowodowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie, na gruncie ustaw dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, przyjmuje się, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa. To z kolei oznacza, że ten rodzaj pomocy jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 stwierdzono, że: "Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy.". Z uwagi na zbieżność regulacji prawnej w ustawach określających uprawnienie funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych pogląd wyrażony w powołanej uchwale ma znaczenie uniwersalne – adekwatne także w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest związane nie tylko z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza, ale także uprawnienie to dotyczy tylko przypadku, gdy uzyskanie (nabycie) lokalu ma charakter odpłatny (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 947/13 i 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1186/13). Skuteczne ubieganie się o pomoc wymaga zatem wykazania, że czynność prawna, która doprowadziła do uzyskania mieszkania, miała charakter odpłatny. W powołanych judykatach wskazano, że wykluczone jest uzyskanie pomocy w razie uzyskania lokalu lub domu w drodze darowizny, gdyż w takim wypadku nie można mówić o poniesieniu przez policjanta kosztów nabycia lokalu. Nie chodzi tu przy tym o szeroko rozumiane koszty związane z nabyciem lokalu, do których należy koszt poszukiwań lokalu, koszt pośrednika, różnego rodzaju odstępne dla dotychczasowego najemcy lokalu itp. – ale o koszty zakupu w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jak już wspomniano, przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej funkcjonariusza, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nietrafnie skarga kasacyjna wiąże naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z: art. 195 k.c., art. 888 k.c. i art. 336 k.c., poprzez błąd wykładni. Przepis art. 195 k.c. stanowi o istocie współwłasności, natomiast art. 336 k.c. definiuje posiadania samoistne i zależne. Z kolei art. 888 k.c. określa istotę umowy darowizny. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie odnosił się do powołanych przepisów k.c., tym samym nie mógł dopuścić się błędu ich wykładni. Kwintesencja rozważań Sądu pierwszej instancji sprowadza się do konkluzji: "(...) złożony przez skarżącego wniosek podlegałby uwzględnieniu jedynie wówczas, gdyby w dacie jego złożenia nie nastąpiło jeszcze materialne "uzyskanie" lokalu, co z kolei wiązałoby się z koniecznością prowadzania prac remontowych w lokalu mieszkalnym w takim wymiarze, który decydowałby o faktycznej niemożliwości jego zasiedlenia.". Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, wskazać należy, że nietrafnie skarga kasacyjna podnosi błąd wykładni przepisu art. 98 ust. 1 ustawy w związku z, między innymi, przepisami rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd orzecznictwa, według którego świadczenie na uzyskanie domu przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1268/12). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o udzielenie pomocy został złożony po zawarciu umowy kupna-sprzedaży w formie aktu notarialnego i że przed złożeniem wniosku lokal był już zasiedlony przez skarżącego i jego rodzinę. Chybione okazały się również zarzuty podnoszące naruszenie procedury administracyjnej. Wskazują one, że istotnych ustaleń w sprawie dokonano na podstawie notatki urzędowej oraz że nie ustalono, czy w dacie złożenia wniosku zachodziły przeszkody do zasiedlenia domu jednorodzinnego. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Innymi słowy, przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Wątpliwości co do powierzchni domu nie mogły być uznane za naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, skoro nie mają one doniosłości prawnej z punktu widzenia wykładni prawa materialnego wyrażonej w zaskarżonym wyroku, a której to wykładni skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. Z kolei odnosząc się do kwestii zasiedlenia w/w budynku, podkreślenia wymaga, że nie budziło wątpliwości organów, iż skarżący zamieszkał z rodziną w tym obiekcie dużo wcześniej przed złożeniem wniosku w sprawie (strona 4 in fine uzasadnienia decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 maja 2018 r.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).