I OW 120/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia WSA del. Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 6 września 2016 r. K. J. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dwoje dzieci, które pobierała na mocy decyzji Wójta Gminy Z. z [...] października 2016 r. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wójt Gminy Z. dnia 6 marca 2019 r. uchylił swoją decyzję z [...] października 2016 r. w odniesieniu do okresu od 1 marca 2017 r. do 30 października 2017 r. Na mocy ostatecznej decyzji z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] przyznał K. J. zasiłek rodzinny na oboje dzieci na okres od 1 do 31 marca 2017 r. oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 października 2017 r., wskazując, że w okresie tym przekroczono kryterium dochodowe. W konsekwencji, [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o uznaniu świadczeń rodzinnych pobranych za okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 października 2017 r. za nienależnie pobrane i wezwał K. J. do spłaty kwoty 1936,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Od powyższej decyzji K. J. wniosła odwołanie, które Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismem z 21 stycznia 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a, przekazało ww. odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Minister kwestionuje swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wskazując, że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie, na podstawie art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), "ustawa zmieniająca". Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Ministra, wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje K. J., są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony 6 września 2016 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w obecnym stanie prawnym, jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie, a więc jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołało się do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r., w którym wskazało, że sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych lecz świadczenia nienależnie pobranego. W związku z tym, na zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 17 pkt 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Wojewodę w tej sprawie, jest właściwy Minister, czyli Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a." Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, na którą powołuje się Minister, że nienależnie pobrane świadczenia są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zainicjowane wnioskiem K. J. z dnia 6 września 2016 r. (a więc przed 1 stycznia 2019 r.), zostało już zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, dotyczące ustalenia nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu, zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte z urzędu, nadto po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto, przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, zaproponowanej przez Ministra przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Na marginesie dodać należy, że przywołane przez Ministra we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych (dotyczyły innego organu albo spraw w toku, w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń), a więc prezentowane w nich stanowisko sądów nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 K.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (z dniem 6 października 2020 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w drodze przekształcenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zostało utworzone Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej), jako organ właściwy do rozpoznania odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.